善治，也被称为良好的治理。善治是指要使公共利益最大化的社会经营管理历程。善治的本质就在于它是政府与公民社会的合作经营管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

善治理念之所以产生，是由于人们发现在社会资源的配置历程中，存在着市场失灵和政府失灵现象，仅仅靠市场和政府的力量无法实行有效的经营管理。而治理则可以弥补国家和市场在调控历程中的一些不足。但治理亦非万能，它也存在一些局限性，如，它不能代替国家而享有政治强制力，也不能代替市场而自发地对大多数资源实行有效的配置，易言之，它也存在“失效”的可能性。既然存在“治理失效”的可能性，那么如何避免治理的失效?一些学者提出了“元治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，在这几个概念之中影响力。

“善治”的构成应具备以下四个要素：

(1)公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即通过法治来实现；

(2)公共机构正确而公正地经营管理公共开支，亦即实行有效的行政经营管理；

(3)政治领导人对其行为向人们负责，亦即实行职责和责任制；

(4)信息灵通，便于全体公民了解状况，亦即具备政治透明性。

“善治”概念的出现，有其产生的特定社会背景：

一是政府治理危机的出现。掌握公共权力的政府在对社会实行经营管理的历程中，政府贪腐、效率低下等问题的存在，使人们不得不正视这样一个现实：政府的能力是有限的，政府对社会生活的管制与市场一样同样存在“失灵“现象。特别是随着全球化进程的加快，出现了传统社会不曾面对的许多新问题，面对这些新问题政府采取的公共政策往往难以奏效。此外，民族国家在对外交往历程中的讨价还价往往会造成政策成本的高涨，甚至不利于及时消解问题，即使由多个民族国家结成的联盟，由于激烈政治冲突的客观存在以及财政预算的压力，因而它提给的平台常常无法真正化解全球化进展所带来的各种问题。因此，客观上需要借助一种超越政府的力量来对社会生活实行共同治理。

二是公民社会的兴起。公民社会是介于国家和市场之间的社会形态，它与国家相对应。公民社会包含各种各样的志愿者组织、非营利性组织、社会和政治运动、其他形式的社会参与以及与之相联系的价值和文化模式。自20世纪70年代以来，伴随着反核运动、环保运动等“新社会运动”的兴起，一个以自主性为紧要特征的公民领域正在兴起。

公民社会的兴起紧要体现在以下几个方面：

第一，作为独立于政治体系而又不屈于企业组织的非政府组织急剧增多；

第二，公民意识，平等、自由和人权等观念开始日益为人们所认可和接受；

第三，越来越多的公民、社区和非政府组织参与公共政策制定和决策历程；

第四，公民和非政府组织参与公共政策的对话的正当权益和价值日益得到尊重；

第五，公民在保护自己权益免受公共权力侵犯，以及对政府的制衡方面起到了越来越重要的作用。

(1)合法性

合法性指的是社会秩序和权威得到社会公众的认可和支持，而不仅仅是政府的统治和经营管理地位获得宪法和法律的确认。善治要求最大限度地协调各种利益和矛盾，使公共经营管理行为获得社会大众最大限度的认同和服从。显而易见，只有当政府统治的合法性得到肯定时，即政府获得人们自愿的拥护和服从时，其统治才更有效力，更能保持政局的稳定和良好的社会秩序。反之，如果统治的合法性受到怀疑，甚至否定，政府的动员和贯彻能力就会被大大削弱，最终导致政治动荡。

(2)参与

善治要求打破公共经营管理权力的封闭性，提给制度化的途径。开放各种渠道，让公民和各种社会组织合法地分享各种社会经营管理权力，鼓励他们参与到公共事务之中去，表达自己的利益愿望，并对公共权力的运行实行有效的监督。

(3)法治

法制所要求的“法治”至少具备以下两层含义：一是拥有一个公正的法律框架，固定政治权力划分的基本规则以及政府行为的界限，公共经营管理部门的行为应该受到法律的严格约束，公共经营管理行为必须具备法律的依据；二是法律得到公正的执行，对公民的自由权利实行妥善的保护。

(4)透明性

透明性意味着所有的决策及其执行都必须遵循既定规则，它同时也意味着受这些决策及其执行影响的群体，可以自由地获得尽可能充分的相关信息。善治要求政府在实行公共经营管理历程中，除法律规范不宜公开之外，与公民个人利益密切相关的事项应公开宣示。公开的内容紧要包含操作程序的信息。此外，善治还要求公共权力机关为公民提给足够的信息，并且这些信息应通过最容易理解的形式和媒体发布。

(5)回应

回应意味着公共经营管理人员和经营管理机构必须对公民的要求作出及时的负责的反应，不得无故拖延或没有下文，不能以追求公共组织自身需求满足为目的。同时，还意味着要主动关注公众的偏好和需求，及时推出相应的政策，对公众的合理需求予以满足。

(6)一致性导向

社会中存在着各种各样的行为者和各式各样的利益要求，善治要求对这些利益实行协调以达到一种广泛的一致性，即对社会最大利益及其实现方式达成一致。同时．它要求对人类进展及其实现方式实行一个广泛和长期的观察和规划。而这些又来自于对社会或社区的历史、文化和社会环境的了解。

(7)公平和包容性

善治要求公共部门以公平、统一、无歧视的公共经营管理为基础，实行各种社会经营管理措施。一个善治的杜会必须要兼容多方的利益需求，让它的所有成员都拥有一定的利益，而不是感觉被社会的主流所排斥。社会上任何一个公民，都拥有成为专职从事政治经营管理的公民的平等权利和均等机会，特别是那些弱势群体应该拥有维持和改善他们的生存环境的机会。

(8)效力与效率

善治意味着在满足社会需求的历程中要实现资源的最优配置，同时也包含有对自然资源实行合理利用、对环境实行保护的意蕴。

(9)责任

不论是政府机构，还是私人部门和公民社会组织，都必须对公众以及利害关系人负责。易言之，一个组织或者机构必须对将会受其决策或者行动影响的群体负责。同时，如果缺乏透明性和法治的保证，责任也不得强加于任何组织或个人。

• 韩秀景著；赵晖丛书主编.《公共危机经营管理理论与实践》.南京师范大学出版社.2012.第33页