国债，又称国家公债，是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。

国债是由国家发行的债券，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投入者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证，由于国债的发行主体是国家，所以它具备最高的信用度，被公认为是最安全的投入工具。

国债是国家信用的紧要形式。中央政府发行国债的目的往往是弥补国家财政赤字，或者为一些耗资巨大的建设项目、以及某些特殊经济政策乃至为战争筹措资金。由于国债以中央政府的税收作为还本付息的保证，因此危机小，流动性强，利率也较其他债券低。

我国的国债专指财政部代表中央政府发行的国家公债，由国家财政信誉作担保，信誉度非常高，历来有“金边债券”之称，稳健型投入者喜欢投入国债。其种类有凭证式国债、实物式国债、记帐式国债三种。

国债是债的一种特殊形式，同一般债权债务关系相比具备以下特点：

（1）从法律关系主体来看，国债的债权人既可以是国内外的公民、法人或其他组织，也可以是某一国家或地区的政府以及国际金融组织，而债务人一般只能是国家。

（2）从法律关系的性质来看，国债法律关系的发生、变更和消灭较多地体现了国家单方面的意志，尽管与其他财政法律关系相比，国债法律关系属平等型法律关系，但与一般债权债务关系相比，则其体现出一定的隶属性，这在国家内债法律关系中表现得更加明显。

（3）从法律关系实现来看，国债属信用等级最高、安全性最好的债权债务关系。

发行国债大致有以下几种目的：

1、在战争时期为筹措军费而发行战争国债。在战争时期军费支出额巨大，在没有其他筹资办法的状况下，即通过发行战争国债筹集资金。发行战争国债是各国政府在战时通用的方式，也是国债的最先起源。

2、为平衡国家财政收支、弥补财政赤字而发行赤字国债。一般来讲，平衡财政收支可以采用增加税收、增发通货或发行国债的办法。以上三种办法比较，增加税收是取之于民用之于民的作法，固然是一种好办法但是增加税收有一定的限度，如果税赋过重，超过了企业和个人的承受能力，将不利于出产的进展，并会影响今后的税收。增发通货是最方便的作法，但是此种办法是最不可取的，因为用增发通货的办法弥补财政赤字，会导致严重的通货膨胀，其对经济的影响最为剧烈。在增税有困难，又不能增发通货的状况下，采用发行国债的办法弥补财政赤字，还是一项可行的措施。政府通过发行债券可以吸收单位和个人的闲置资金，帮助国家渡过财政困难时期。但是赤字国债的发行量一定要适度，否则也会造成严重的通货膨胀。

3、国家为筹集建设资金而发行建设国债。国家要实行基础设施和公共设施建设，为此需要大量的中长期资金，通过发行中长期国债，可以将一部分短期资金转化为中长期资金，用于建设国家的大型项目，以促进经济的进展。

4、为偿还到期国债而发行借换国债。在偿债的高峰期，为了解决偿债的资金来源问题，国家通过发行借换国债，用以偿还到期的旧债，“这样可以减轻和分散国家的还债负担。

1．按举借债务方式区别，国债可分为国家债券和国家借款。

国家债券，是通过发行债券形成国债法律关系。国家债券是国家内债的紧要形式，我国发行的国家债券紧要有国库券、国家经济建设债券、国家重点建设债券等。

国家借款，是按照一定的程序和形式，由借贷双方共同协商，签订协议或合同，形成国债法律关系。国家借款是国家外债的紧要形式，包含外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业组织贷款等。

2．按偿还期限区别，国债可分类定期国债和不定期国债

定期国债：是指国家发行的严格规范有还本付息期限的国债。定期国债按还债期长短又可分为短期国债、中期国债和长期国债。短期国债通常是指发行期限在1年以内的国债；中期国债是指发行期限在1年以上、10年以下的国债；长期国债是指发行期限在10年以上的国债。

不定期国债：是指国家发行的不规范还本付息期限的国债。这类国债的持有人可按期获得利息，但没有要求清偿债务的权利。如英国曾发行的永久性国债即属此类。

3．按发行地域区别，国债可分为国家内债和国家外债

国家内债：是指在国内发行的国债，其债权人多为本国公民、法人或其他组织，还本付息均以本国货币支付。

国家外债：是指国家在国外举借的债，包含在国际市场上发行的国债和向外国政府、国际组织及其他非政府性组织的借款等。国家外债可经双方约定，以债权国、债务国或第三国货币筹集并还本付息。

4．按发行性质区别，国债可分为自由国债和强制国债

自由国债，又称任意国债，是指由国家发行的由公民、法人或其他组织自愿认购的国债。它是当代各国发行国债普遍采用的形式，易于为购买者接受。

强制国债，是国家凭借其政治权力，按照规范的标准，强制公民、法人或其他组织购买的国债。这类国债一般是在战争时期或财政经济出现异常困难或为推行特定的政策、实现特定目标时采用。

5．按使用用途区别，国债可分为赤字国债、建设国债和特种国债

赤字国债，是指用于弥补财政赤字的国债。在实行复式预算制度的国家，纳入经常预算的国债属赤字国债。

建设国债，是指用于增加国家对经济领域投入的国债。在实行复式预算制度的国家，纳入资本（投入）预算的国债属建设国债。

特种国债，是指为实施某种特殊政策在特定范围内或为特定用途而发行的国债。

6．按是否可以流通，国债可分为上市国债和不上市国债

上市国债，也称可出售国债，是指可在证券交易场所自由买卖的国债。

不上市国债，也称不可出售国债，是指不能自由买卖的国债。这类国债一般期限较长，利率较高，多采取记名方式发行。

从债券形式来看，我国发行的国债可分为凭证式国债、无记名（实物）国债和记账式国债三种。

凭证式国债是一种国家储蓄债，可记名、挂失，以“凭证式国债收款凭证”记录债权，不能上市流通，从购买之日起计息。在持有期内，持券人如遇特殊 状况需要提取现金，可以到购买网点提前兑取。提前兑取时，除偿还本金外，利息按实际持有天数及相应的利率档次计算，经办机构按兑付本金的2‰收取手续费。

无记名（实物）国债是一种实物债券，以事物券的形式记录债权，面值不等，不记名，不挂失，可上市流通。发行期内，投入者可直接在销售国债机构的 柜台购买。在证券交易所设立账户的投入者，可委托证券企业通过交易系统申购。发行期结束后，实物券持有者可在柜台卖出，也可将实物券交证券交易所托管，再 通过交易系统卖出。

记账式国债以记账形式记录债权，通过证券交易所的交易系统发行和交易，可以记名、挂失。投入者实行记账式证券买卖，必须在证券交易所设立账户。由于记账式国债的发行和交易均无纸化，所以效率高，成本低，交易安全。

公债：公债是政府依据认用原则获取财政收入的一种特定方式，是一种特殊的财政行为。在同代各国大都在法律中规范：当政府在确有必要时，有权以债务人的身份向个人、企业、社会团体、金融机构以及他国政府借款。借款形式的收入是政府的债务收入，同时也是政府的一种负债，政府必须按借款时的约定方式向债权人支付利息和偿还本金。因此，在整个公债行为中，形成了政府与公债持有者之间稳定的债权债务关系。一般而言，这种关系是一种双方自愿的交易关系，这完全区别于税收所反映的政府向纳税人单方面实行的强制性与无偿性的征收所形成的征纳关系。

国债：公债有时也称为国债，在法律不允许地方政府借债的国家，这两个概念是一致的，即都是指中央政府的借债。但在允许地方政府借债的国家，一般只把中央政府的借债称为国债，而地方政府的借债只能称为公债或地方债。

所以，公债=国债+地方债券（法律允许前提下）

弥补财政赤字是国债的最基本功能。

就一般状况而言，造成政府财政赤字的原因大体上有以下两点：一是经济衰退，二是自然灾害。

政府财政赤字一旦发生，就必须想办法予以弥补。在市场经济体制下，其弥补的方式紧要有三种措施：即增加税收、增发货币和举借国债。

第一种方式不仅不能 迅速筹集大量资金，而且重税会影响出产者的出产积极性，进而会使国民经济趋于收缩，税基减少，赤字有可能会更大。

第二种方式则会大幅增加社会的货币供应量，因而会导致无度的通货膨胀并打乱整个国民经济的运行秩序。

第三种方式则是最可行的办法，因为发行国债筹资仅是社会资金使用权的暂时转移，在正常状况下，一般不会招致无度的通货膨胀，同时还可迅速、灵活和有效地弥补财政赤字，所以举借国债是当今世界各国政府作为弥补财政赤字的一种最基本也是最通用的方式。

利用国债，政府还可以灵活调剂财政收支历程中所发生的季节性资金余缺。政府财政收入在1年中往往不是以均衡的速率流入国库的，而财政支出则往往以较为均 衡的速率实行。这就意味着即使从全年来说政府财政预算是平衡的，在个别月份也会发生相当的赤字。为保证政府职能的履行，许多国家都会把发行期限在1年之内 (一般几个月，最长不超过52周)的短期国债，作为一种季节性的资金调剂手段，以求解决暂时的资金不平衡。

一国的经济运行不可能都永远处在稳定和不断增长的状态之下。相反，由于种种因素的影响如宏观政策的失误、国际经济的影响等，经济运行常常会偏离人们期望 的理想轨道，从而出现经济过度膨胀(通货膨胀严重)和经济萎缩(通货紧缩)现象，这时候，政府必须采取相应的政策措施实行经济干预，以使经济运行重新回到较理想或预期的轨道。自凯恩斯宏观经济理论建立以来，运用经济政策对宏观经济运行实行调控已成为普遍现象，其中国债扮演着十分重要的角色。这也使得国债的宏观调控功能逐渐成为国债紧要的功能。

财政发行国债区别于银行吸收储蓄，中国的国债发行一开始就带有强烈的行政色彩，并且广而告之的是其政治意义，而不是经济方面的作用与效益。同时，在发行宣传中，将国债与银行储蓄相提并论，使人搞不清楚国债与银行储蓄的区别。事实上，国债也一直是类同于银行储蓄发行的，发行方面并不想区别于银行储蓄。因此，多年来，人们所知道的国债与银行储蓄的区别，仅是指承担者区别，即一个是银行，另一个是财政；再就是国债的发行利率始终高于银行储蓄。也就是说，财政的职能区别于银行的职能，财政信用区别于银行信用，所以，财政发行国债决不能等同于银行吸收储蓄。

财政既不能像银行那样为广大民众提给储蓄服务，也不能同银行争夺有限的社会储蓄金。如果说，在国债刚刚产生的年代，即在发达的现代市场经济之中，财政信用与银行信用混同的状况是不允许存在的，即财政发行国债的机理及意义决不能与银行吸收储蓄没有原则上的区别。从理论上界定国债与银行储蓄的性质区别，是规范国债发行的认识基础，是完善国债市场及充分发挥这一市场作用的必要的前提条件。

1、发行国债可起到弥补国民经济运行中投入小于储蓄的缺口的特殊作用，而银行储蓄仅仅是为了吸收社会民众手中暂时不用的资金。

银行储蓄可起到将储蓄资金转换为投入基金的作用，也可以起到转移实现的消费能力的作用，将一部分人延期消费的资金转给另一些人用作现实的消费。这是银行信用所起到的作用。相比之下，财政信用是不应同银行信用起同一作用的，财政发行国债实质上应避免与银行储蓄雷同，因为只要将国债的发行等同于银行储蓄，那么财政发行国债就不如直接去银行透支。在商品经济条件下，国民经济运行的基本要求是，出产等于消费，投入等于储蓄，即如果消费量小于出产量，社会再出产就会萎缩，如果投入量小于储蓄量，社会的消费量就会小于出产量，造成社会资金及出产成果的一部分闲置。

因而，财政发行国债与银行吸收储蓄区别，其机理就在于国债可以起到平衡投入与储蓄的作用，可弥补投入缺口。这是由于在现行的金融体制下，银行吸收储蓄之后，除了转移现实的消费能力之外，不能将全部的储蓄资金转移成投入基金，必须将其中的一部分留作准备金，而实际上这部分准备金的存在就形成了一种社会资金在投入与储蓄之间不平衡的缺口。在现代市场经济中，财政发行国债紧要是针对这一缺口的，即是针对银行准备金发行的。由于国债具备最好的信誉和可以最灵便地变现，所以是能够起到这一特殊作用的。财政像银行一样通过发行国债去吸收储蓄，不仅是对本身的特殊作用的丢失，而且也侵害了银行信用应有社会融资功能。

2、发行国债是行使国家的经济经营管理职能，而银行储蓄只表现为一种金融信用关系的存在。

国家从事的经济建设区别于一般的市场经济行为。在传统体制下，中国实行大 一统的集权控制，即所有的经济行为都控制在国家，这是改革的对象。现在，建立并完善市场经济体制，国家负责的经济建设仅限于基础设施和其他非竞争性领域项 目，一般不涉及竞争性领域的内容，这是国家的经济经营管理职能的运用。

发行国债就是为了发挥国家的这一经济经营管理职能的作用。国家通过国债投入，可以达到有效调节国民经济运行的目的。相对而言，国债的功能是银行储蓄不可比拟的。过去，在中国，号召人民储蓄，也是一种政治动员式的，并是经济集权体制的具体表现，永远强调的都是用储蓄支援国家经济建设。现在，转入新的经济体制之后，传统的观念早已改变了，银行储蓄已经回落到一般的市场经济行为之上，只是体现个人与银行之间的信用关系，并不具备直接投入国家经济建设的意义。

3、国债利率应是资本市场的基准利率，而银行储蓄是无法起到这种信用工具作用的。

国债是由中央财政发行的，是以国家信誉为担保的，所以有金边债券之美称，相对而言，这是一种具备高度安全性、融资规模可以巨大且变现灵便的信用工具，或者说，国债与国家发行的货币相比，是仅次于货币的一种信用凭证，几乎能够起到准货币的作用。由于国债的变现能力最强和最灵便，在所有的信用工具之中，国债的利率只能是最低的。因而，国债的利率客观上要起到基准利率的的作用。在资本市场中，规范的市场运作应保持国债利率的基准利率地位，凡不能使国债利率成为基准利率的市场信用关系，必定是不规范的。同样，国债的这一信用功能也是银行储蓄所不具备的。在有国债存在的前提下，银行储蓄的利率不应该也不允许成为基准利率，除非金融市场的信用关系是扭曲的。这也就是说，在现实生活中，出现国债利率高于银行储蓄利率的状况，是不正常的，是国债的发行不符合现代资本市场基本运作模式要求的一种明显表现。

1、国债的发行价格

平价发行。即发行价格等于其票面金额。债券到期时，国家应依据此价格还本付息。

折价发行。即发行价格低于债券票面金额。债券到期时国家需按票面价格还本付息。它区别于贴现发行。

溢价发行。即发行价格高于债券票面金额。债券到期时，国家只按债券票面价格还本付息。

2、国债的发行方式

公募法。即通过在金融市场上公开招标的方式发行国债。

承受法。即由金融机构承购全部国债，然后转向社会销售，未能售出的部分由金融机构自身承担。

出卖法。即政府委托推销机构利用金融市场直接出售国债。

支付发行法。即政府对应支付现金的支出改为国债代付。

强制摊派法。即国家利用政治权力强迫国民购买国债。

在国债的非市场化发行时期，每年国家发行国债，都要层层实行政治动员，甚至还要使用行政摊派的手段。在国债的发行完全市场化之后，人们看到的状况又是，每年的国债发行都引起银行储蓄大搬家，有相当多的人是拿着银行储蓄存单去买国债的。这种现象直接地表明了中国的国债发行是不规范的，是不符合国债性质的。因此，在准确地界定国债的信用功能的基础上，今后中国的国债发行必须实现如下转变。

1、由紧要面向居民发行转为紧要面向金融机构发行。

国债的发行要起到弥补投入缺口的作用，就必须是紧要面向金融机构发行。长期以来，由于中国的国债是紧要面向居民发行的，国债投入的特殊功能作用几乎是被丢弃的，国债的发行基本上是类同于银行吸收储蓄，而且，为了吸引居民购买国债，国债的利率又始终是高于银行储蓄利率的，相应也使国债的利率失去基准利率的地位。所以，规范国债市场，最基本的要求就是必须改变发行对象，由紧要面向居民个人发行，改为紧要面向金融机构发行，特别是要向紧要的商业银行发行。这种改变意味着银行不再是卖国债的机构，而是买国债的紧要力量。就此而言，中止商业银行向居民出售国债，应是中国国债市场走向规范的一个明显的标志

2、由发行与银行储蓄同样品种的债券转为发行与银行储蓄品种区别的债券。

现在的国债发行品种基本上是与银行储蓄没有差异的，1年期国债、2年期国债、3年期国债、5年期国债，对应的就是银行1年、2年、3年、5年期的定期储蓄。而随着发行对象的转换，国债的发行品种也必须随之转变。根据开展中央银行公开市场业务的需要，针对商业银行准备金发行国债，应是1年期以内的短期国债，即应是4周、8周、3个月、6个月等期限的国债。如果发行对象转变了，由向居民个人为主转为了向金融机构为主，而发行的品种不变，那发行的对象的转变也是缺失意义的。或者说，发行品种的转变与发行对象的转变是相关联的，是此变彼亦变的关系。就国债市场讲，发行方式、发行对象、发行品种全都必须规范到位，缺一不可。发行品种的确定是根据发行对象的需要而设定的。具体说就是，商业银行用准备金购买的国债只能是短期国债。美国是国债经营管理体制比较成熟和完善的国家，其面向金融机构发行的国债均为短期国债。中国的国债市场走向并不是特立独行的，而要遵守国际惯例，转向发行短期债券为主，应是市场规范的重要内容之一。

另外，国债并非只可向金融机构发行，在紧要发行对象锁定在金融机构之后，即由商业银行来承担购买国债的紧要任务之时，并不排斥财政部门可直接向居民个人发行少量特殊品种的国债。这些特殊品种的国债期限一般是10年以上的，最长的期限可达30年。这是银行储蓄品种中没有的，是国债发行有别于银行储蓄的品种。在一些国债发行已有较长历史的国家，大多是面向居民个人发行这种长期债券的，而与银行储蓄期限相同的国债是回避的。这种国债可减免利息税，居民个人紧要是买来用作子女的教育费用或个人的资产储备的，对于稳定居民生活是很有好处的。中国国债发行品种的改变，在取消与银行储蓄品种相同的债券的前提下，除了要增发面向金融机构的短期国债，还应当开发新的面向居民个人发行的长期国债。

3、由委托银行向居民个人发行转为财政部门自设国债发行机构。

由于长期以来中国的国债紧要是向居民个人发行的1年期至5年期债券，财政部门不得不委托银行系统代为发行，同时支付高昂的代理发行费用。各大商业银行也是冲着这笔巨额的代理费，而不惜搞储蓄大搬家的。人们从银行取钱买国债，是因为国债利率高于银行储蓄利率，并且国债的利息收入不用纳税；银行卖国债，是因为有固定的发行费可入账；在买方与卖方都是有利可图的，只是就社会而言，是付出了不必要的筹资成本的，因为这些用于买国债的钱原本就好好地呆在银行，是社会可集中使用的资金，实在是没有必要再空转一圈，徒增利息和发行费用。因此，改变发行对象之后，国债并不紧要面向居民个人发行，那种银行储蓄大搬家的状况就不会再出现，银行发行国债的历史就将结束了。在这种前提下，财政部门必须自己常设发行机构。这种国债发行机构既区别于行政摊派时期的国债经营管理部门，也区别于作为代理发行商的银行营业机构，而是直接隶属政府财政部门的具体办事机构，其本身不是经营机构，只是起到发行国债的作用。这一机构发行的短期债券面向的是金融机构，发行的长期债券面向的是居民个人，即并不是只面向金融机构，也不是只面向居民个人，但其紧要是面向金融机构的，面向居民个人的国债还可委托发行。时至今日，中国的财政部门还只是设立了国债经营管理机构，并未设立专门的国债发行机构。而中国的国债市场要走向完善，要改变发行对象和发行品种，走世界上各个市场经济国家进展国债市场的共同道路，就必须尽快设立财政部门的专门发行国债的机构，以此作为规范国债发行的基本组织保障。试看中国国债市场的未来，国债的规范发行和国债发行机构的规范设立必将在其完善之中起到重要的基础条件作用。

国债法，是指由国家制定的调整国债在发行、流通、转让、使用、偿还和经营管理等历程中所发生的社会关系的法律规范的总称。它紧要规范国家（政府）、国债中介机构和国债投入者涉及国债时的行为，调整国债主体在国债行为历程中所发生的各种国债关系。

与民法中的债法区别，国债法调整的是以国家为一方主体所发生的债权债务关系，这与财政法主体的一方始终是国家这一特征是一致的，而且国债是国家取得财政收入的重要途径，其目的是满足社会需要，实现国家职能。因此，国债法是财政法的重要部门法。但是，国债法调整的社会关系的核心是国债主体之间的债权债务关系，即国家作为债务人与其他债权人之间的权利义务关系，因此，国债法与民法特别是与民法中的债法有密切的联系，民法中有关债的理论及其具体规范常常也可适用于国债法。

国债法虽属于财政法的重要部门法，但与税法等其他财政法的部门法也有比较明显的区别，如国债法主体的平等性即明显区别于其他部门法，尽管国债法的一方主体必须是国家，但在国债法律关系中，国家是作为债务人与其他权利主体发生权利义务关系的，其他权利主体是否与国家发生债权债务关系，一般都由自己的意志决定，在国债法律关系中，他们与国家处于平等的地位，但在其他财政法律关系中，主体间的隶属性则明显区别于国债法。另外，国家取得国债收入的权利与其还本付息的义务是紧密联系在一起的，而其他权利人要享有取得本息的权利，也必须履行支付购买国债资金的义务。因此从一定意义上讲，国债法是具备公法性质的私法。

国债的偿还

1、国债偿还的方式

分期逐步偿还法。即对一种国债规范几个还本期，直到国债到期时，本金全部偿清。

抽签轮次偿还法。即通过定期按国债号码抽签对号以确定偿还一定比例国债，直到偿还期结束，全部国债皆中签偿清时为止。

到期一次偿还法。即实行在国债到期日按票面额一次全部偿清。

市场购销偿还法。即从证券市场上买回国债，以至期满时，该种国债已全部被政府所持有。

以新替旧偿还法。即通过发行新国债来兑换到期的旧国债。

2、国债偿还的资金来源

通过预算列支。政府将每年的国债偿还数额作为财政支出的一个项目列入当年支出预算，由正常的财政收入保证国债的偿还。

动用财政盈余。在预算执行结果有盈余时，动用这种盈余来偿付当年到期国债的本息。

设立偿债基金。政府预算设置专项基金用于偿还国债，每年从财政收入中拨付专款设立基金，专门用于偿还国债。

借新债还旧债。政府通过发行新债券，作为还旧债的资金来源。实质是债务期限的延长。

1．国外的国债立法国有

美国；法国；日本；韩国。

2．我国的国债立法

新中国成立后，于1950年、1954-1958年、1980年至今发行过国内公债。各期国债发行以前，由国务院制定国债条例，具体规范国债的发行、转让、利率、还本付息及其他有关经营管理事项。国债条例是规范我国国债经营管理行为、调整国债主体之间关系的法律依据。1968年国家偿付了全部内外债本息，1968-1981年，我国是一个既无内债、又无外债的国家。1981年1月，国务院通过《中华人民共和国国库券条例》（以下简称《国库券条例》），决定发行国库券来弥补财政赤字，以后又发行了国家重点建设债券、财政债券、重点企业债券、保值公债、特种公债等。到1992年止，每年都颁布一个国库券条例，对发行对象与方式、发行数额及利率、还本付息的期限、国库券及其他债券的贴现、抵押和转让、国债法律责任、国债经营管理机构等内容予以规范。1989-1991年每年还颁布了一个特种国债条例，对特种国债的发行对象、发行数额、发行期限、利率及偿还期等内容予以规范。现行的国债法是1992年3月18日由国务院颁布的《国库券条例》，但是，该条例作为国债法已不能适应社会主义市场经济进展的需要。

一是它的适用范围仅限于国库券而不能对所有的国债各类予以规范，

二是它紧要规范的是国库券发行方面的有关事项，对国债流通、国债的使用等未作规范，

三是没有规范有关发行的审批程序等。

因此，有关部门正在积极起草《国债法》，以期对国债行为和国债关系予以明确规范。