开发性金融机构是政策性金融机构的深化和进展，以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，通过融资贯彻国家政策，实现政府的进展目标。简单地说就是既开展政策性金融业务，又开展商业性金融业务的金融机构。开发性金融机构是政策性金融机构的深化和进展。它以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，通过融资贯彻国家政策，实现政府的进展目标。

开发性金融机构早在一个半世纪以前就出现了，但真正引人注目是在二战以后。当时很多发达国家和新独立的进展中国家，都制订了加速本国经济进展的计划，有三个重要原因引起了许多国家对开发性金融机构的需要：一是受到战争创伤的国家和进展中国家，都需要一个金融工具来加速长期投入取得快速的经济增长和创造就业，需要政府以国家信用来集中和积累建设资金。二是在这些国家的金融体制中，商业性金融机构难以涉足投入数额大、期限长的国家优先进展的领域。三是普遍认识到，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效配置和经济的协调进展，往往出现市场“失灵”，需要政府调控经济。这样，长期投入的配置就需要通过专业化的有特定投向的金融机构来完成。于是，自20世纪40年代以后，开发性金融机构在世界范围内蓬勃兴起。

20世纪七八十年代以来，出现了经济全球化的趋势，也带来了金融全球化，金融市场的竞争更加激烈。世界各国纷纷实行金融改革，重组金融机构。开发性金融机构也发生了深刻变化：(1)有的被兼并，有的因经营无力，或难以为继等原因关闭了；(2)有的完成了历史使命的开发性金融机构转为商业性金融机构或全能银行。如新加坡进展银行，由于基础设施有限，自70年代起开始扩展商业银行和投入银行业务，现在已经是一个上市的全能银行，但仍然执行本国国策，是支撑新加坡资本输出、对外进展、成为国际金融中心政策目标的重要支柱；(3)有些开发性金融机构继续保留下来，在实行了相应的业务调整或重组后，继续发挥重要作用。如日本开发银行和德国复兴信贷银行，根据政府各个时期产业政策的区别有所侧重，成功地经历了几十年的变迁。日本开发银行在战后经济恢复时期，配合“战后重建”，贷款重点投向电力、煤炭、钢铁和造船等基础工业。目前，面对成熟经济、老龄化和环境问题，转向支持地区开发、大众生活等领域。1999年10月1日，日本开发银行实行了重组，与北海道东北开发公库合并为日本政策投入银行。

1997年亚洲金融危机发生以后，开发性金融机构的作用再度显现。面对银行倒闭，信用破坏，坏账增多、企业破产和失业率上升的局面，受危机影响的国家政府再次发挥开发性金融机构的作用重整本国经济。1998年，日本开发银行用于恢复经济的贷款占其当年贷款额的42%。马来西亚进展银行重点加大对本国基础设施的投入，以适应经济复苏的特殊阶段。中国虽未发生金融危机，但是受金融危机的影响，出口不振，内需不足，国家开发银行成为财政和货币政策的重要工具，1998年以来以年均1500亿元以上的规模发放贷款，加大基础设施建设的投入力度，拉动经济增长。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷组建开发性金融机构，如俄罗斯在1999年已组建，越南也正在组建之中。

(一)从开发性金融机构的基本性质解析：

1.以国家信用为背景。开发性金融机构的第一特征，就是以国家信用为背景，具备主权或准主权级信用等级，使国家信用在市场上得到实现，这是国外开发性金融机构与商业银行的最大区别。

享有国家信用的实质是“政府的担保”，即政府以明确的法律规范对开发性金融机构的负债实行担保。德国复兴信贷银行(KFW)法的第一章就是“德国政府的担保”，明确规范政府对与KFW业务有关的所有债务实行担保，如提给的贷款和发行的债券，签订的定息远期合约或期权、获得的其他贷款以及明确担保的给予第三方的贷款等对政府必须给予支持的政策性项目，还可要求地方政府出具担保。在KFW发行债券时，法律中的担保条款被作为默承担保，德国财政部还出具专门用于发债的担保函，作为政府的明承担保。开发性金融机构通过政府的担保，信用度提高到国家主权级同等水平，发行的债券也都被视为“政府债券”，危机小，易为市场接受，从而保证长期稳定低成本的资金来源。

2.国家财政提给有力支持。国家财政强有力的支持，是开发性金融机构稳健运营的基础。开发性金融机构是国家所有，资本金一般是由财政拨付，并随时追加，资本充足串高于商业银行，都在两位数以上， 日本政策投入银行(DBJ)11% 、韩国产业银行(KDB)17.59% 。

各国开发性金融机构长期享有特殊的税收减免、利差补贴、亏损补偿等政策。KFW免交所得税，不给股东分红，利润转入专项准备金、法定准备金和特殊准备金。对KFW促进东部地区企业进展的贷款，政府一方面向KFW 的危机基金以1%的利差拨付现金，另一方面承担25%的第一债务人危机。

开发性金融机构可以向财政借款或向央行随时借款，是区别于商业银行的独特手段。DBJ1998财年向政府和央行借款所占资金来源的比例为85.6%，KFW为9%，1999年KDB为32%。

(二)从开发性金融的基本职能解析：

无论是发达国家还是进展中国家，开发性金融机构的基本职能是配合国家的经济政策，重点支持结构调整所需要的重点行业和企业，推动本国经济的进展。特别是在经济恢复和起飞时期，作为国家干预和调节经济的重要工具，开发性金融机构对经济的快速进展作出了贡献。

开发性金融机构是金融体系的重要组成部分，是信贷融资而区别于财政融资。开发性金融机构并不是简单地构造金融体系、振兴经济和向市场经济过渡，它必须建立在资产安全和自身健康进展的基础上，关键是要防范危机，以确定在经济环境中所扮演的角色。

随着经济环境的变化，开发性金融机构不断调整业务重点和经营范围。一方面，他们与资本市场的关系更加密切，银行功能不断扩大；另一方面，除了以传统的方式支持一般工业进展外，重点转向社会基础设施建设、环境保护、支持中小企业进展等新的领域。在这个历程中，开发性金融机构惟一不变的使命，就是贯彻政府政策意图，通过国家信用证券化集中资金，支持国家产业进展和结构调整，有效实现国家政策目标。

亚洲金融危机的重要教训就是，银行不能以贷款方式承担超过自身能力的长期投入功能，长期投入项目应更多地从资本市场直接获取资金。开发性金融机构的核心是政府信用(或多个国家的联合信用，如世行、亚行等)，把政府信用在资本市场、债券市场证券化变成筹资能力，债信级别高。开发性金融机构的优势正是在于将商业银行的短期资金转化为长期资金，把市场波动转变为债券波动，降低了危机。

(三)从开发性金融机构的运营模式解析：

1.自主决策、自主经营、自担危机。开发性金融机构依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担危机的独立法人。KFW、DBJ、KDB都单独立法，本国的央行法和商业银行法均不适用于开发性金融机构。在法律的保障下，三家银行按照法人的框架实行业务操作，在政府支持的产业方向和范围内，在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。

2.保持合理盈利水平。开发性金融机构奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。开发性金融机构与政府财政或公库区别，既要执行政策，又要保证财务健康，这是法的要求。DBJ法规范：从事贷款、担保、投入购买企业债等业务，须在确认能盈利的状况下才能实行；贷款利率的确定应该保证以收抵支。

各国都存在着处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与开发性金融机构达成的共识是，政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性是对一个金融机构的约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对开发性金融机构实行评价，政策性目标也难于实现。政府作为开发性金融机构的股东，不希望出现亏损。否则就会成为政府的负担。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了连续盈利。

盈利从何而来?一是有较高的债信等级，筹资成本低；二是融资的数额大，资产质量好；三是机构精干，压缩人员费用，提高效率；四是依靠政府支持，使用了大量无成本的自有资金。

3.运用新的金融手段。开发性金融机构积极运用新的金融手段，完善和发挥银行功能，防范和控制危机，实现政策性目标。

20世纪90年代以来，各国开发性金融机构从单纯提给贷款的传统业务，进展到运用多元化的金融手段，为政策性目标服务。近年来，立足于政策性服务领域，KDB开展项目融资、企业并购、债务重组、承用债券和危机投入等业务，取得了不少成果，并把目标定为世界领先的投入银行；DBJ也在开展项目融资、组合金融、企业并购及债务担保等业务；KFW提给住宅贷款和中小企业危机资本等服务。为解决贷款期限长的问题，他们还强化资产负债经营管理，通过套期保值解决利率、汇率危机，通过期限经营管理，实行换期操作，解决流动性问题。1999年DBJ还引进了内部评级制度。

在自身独特的业务领域，开发性金融机构拥有一批熟悉宏观经济和专业知识的人才，在项目的行业、市场、财务、技术等的评审方面有独特的优势，积累了丰富的经验。如KDB、DBJ的项目评审能力在本国金融界是最强的，项目通过后商业银行和社会资金跟进投入，引导了本国资金流向。最近，DBJ提出要加强知识银行的职能作用，促进项目开发和建设的科学化。

1.政府在工业化推进中的作用是重要的，但必须采取间接手段。

政府不仅通过财政，而且要通过发达的、稳健的金融体系来支持经济进展，对市场实行监管和维护，建立和完善社会信用体系，纠正市场偏差。

2.由于长期以来出现的开发性金融机构与商业银行业务交叉，甚至竞争的局面，人们普遍认为，为项目提给资金的功能，能够而且正在有效地由商业银行承担，他们似乎也更有能力规避危机。但是，发生在亚洲国家的金融危机表明这是一个严重的问题，商业银行的贷款决定是出于考虑客户关系和受利益的驱使，而不是通过专业化解析项目的生命力，并且其资金是大部分短期资金运用于长期贷款。这样，在危机发生后，导致了几乎全部的商业银行从长期项目的融资中抽走资金，延缓了危机的恢复时间。由此事件，再次强调了长期项目融资必须要由专业化的人员和机构经营管理。

3.开发性金融机构绝不是简单的构造或重造金融体系、振兴经济和向市场经济过渡的药方，它必须健康进展。关键是要防止危机，避免失败和破产，以及正确认识外部环境和内部框架。外部环境包含：(1)明辩政府的政策意图和优先进展的领域；(2)谨慎确定业务范围；(3)处理好与政府的关系；(4)处理好与民间银行的关系；(5)必须考虑到稳定的资金来源的重要性。内部框架包含：(1)独立的自主决策权，政策由国家制定，贷款由银行决定；(2)健全的危机经营管理体系；(3)以健全的银行规则为企业文化；(4)金融经营管理方面的专业人才作保障；(5)有外部的审计，保持透明度。

4.开发性金融机构必须谋求自我进展。

一国工业化的进程和结构的调整不可避免的给开发性金融机构带来影响，比如，伴随着工业化的进程，政府将建立起完善的金融体系，培育起健康的资本市场，这会导致开发性金融机构最初使命的收缩；同时，私人银行的成长也会使开发性金融机构的业务缩小，因此，开发性金融机构必须加快自身的进展。一方面要开发新功能去满足新环境，另一方面还要开辟商业性银行不能实现政策目标的新领域。总之，有效运用资金不断向有前景的企业转移，不仅仅是资金运用的转移，而且资金来源也要转移，即来源的多样化。

5.必须从本国国情出发，不能照搬别国的经验。

由于各国的历史背景、经济社会环境、工业化进展水平和优势区别，因此，不可能对所有国家推行同一个政策，没有一个版本能够直接照抄给任何一个出了问题的国家，在这种状况下，开发性金融机构的独特的战略必须要经过仔细的考虑，要把所设置的自身的框架和国家的金融体制改革相结合。

开发性金融机构有自身特定的融资领域，其盈利模式有别于商业性金融机构。它是以信用建设为核心，用建设制度和市场的方式，在体制资源整合中控制危机、保证资产安全并取得合理盈利。开发性金融机构提给融资的领域为存在市场缺陷的领域，由于融资主体的信用缺失或者不足，如项目法人刚刚成立、前景不明，项目建设期长，现金流需要培育，项目建成危机和市场、财务危机较高，商业性金融机构不愿进入，或者进入后发现危机太高，无力或不愿实行市场建设、制度建设，又主动退出。这决定了开发性金融机构的贷款紧要为项目融资，贷款期限长，与借款人处于共进退、同进展的利益格局之中。这种业务的性质和特点决定了开发性金融机构全部贷款工作的核心是信用建设，即用开发式、创造性的工作方式和手段，弥补融资主体的信用不足，通过一系列的制度建设，促进提高融资主体(亦即市场主体)的经营能力和盈利能力，使其从稚弱走向成熟、强大，能够用自身创造的财富承担合理的融资成本(即开发性金融机构的收入)。同时，使弱小产业逐步壮大，使弱质产业摆脱落后，使瓶颈产业逐渐满足国民经济需要。为此，开发性金融机构需要根据项目和借款人的具体状况、区别的进展阶段的要求，根据项目所属产业的特点，设计信用结构、资金结构(软贷/硬贷，资本金/贷款)、贷款期限、宽限期、提款计划、还款计划等借贷双方的制度安排。在融资的同时，做好财务顾问，推动借款人法人治理结构、经营管理制度的建设和完善，推动借款人经营能力的提高，即“融资”与“融智”相结合。这种开发式贷款的典型案例如三峡工程、北京市地铁工程、神华集团等，借款人均由初期信用能力不足、融资困难，进展为多家金融机构争抢的优质客户。

开发性金融机构的盈利还源于自身经营成本的节约，如人员精干，工作效率高。节约成本的另一重要途径是：将自身的融资优势与政府(包含一些企业集团)的组织协调优势相结合，注重融资机制和融资平台的建设，实行批发性贷款，减少费用支出，从而获得信用建设和利润的双丰收。如旨在支持中小科技企业融资的“瞪羚计划”、支持解决“三农问题”的北京市延庆县奶牛养殖项目、中关村科技园区建设进展项目、市政基础设施打捆项目等，国家开发银行均以信用建设为中心，注重融资机制建设和/或搭建了融资平台，保证了贷款项目的顺利实施和信贷资产安全。

实践表明，国家开发银行以盈利为目标，通过建设制度、建设市场、建设信用的方式、途径，实现了国际先进的市场业绩，并同时忠实履行了贯彻国家政策、实现政府目标的职责，探索了一条适合中国国情的开发性金融机构的运营范式。从立法学上讲，总结国家开发银行的实践经验，是开发性金融立法历程中必不可少的一个环节；在法律制度中给予适当体现，是立法的一个要求，是上层建筑对社会经济基础的反映。