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条例

什么是条例

条例指由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》规范:“对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规范,称为条例”。

条例是对某方面工作、某些事项或机关、团体的组织、职权等做出较全面系统的带有规章制度性质的规范。条例的规范对象较为重大,涉及面较广,且一般是作为法律的重要补充,是行政法规的紧要形式。其内容较为全面系统。

可以看出,条例的制发机关紧要是行政机关,从现阶段使用状况看,紧要是国家及省、直辖市、自治区两级,国家一级包含权力机关和行政机关,省(市、自治区)一级紧要是权力机关使用,用以制定地方性法规。有时中央的职能部门也使用,但较少见。

条例的适用范围

条例的适用范围,紧要有三个方面:

1.施行法律条文。有些条例是实施法律的具体法则,如在《中华人民共和国合同法》颁布之前,《借款合同条例》、《农副产品购销合同条例》、《中华人民共和国经济合同仲裁条例》,是对《中华人民共和国经济合同法》有关条款的实施提出的具体规则。这类条例是和有关法律配套使用的,其规范层次较高。

2.制定经营管理规则。有些条例是某项工作的经营管理规则。如《化妆品卫生监督条例》、《中华人民共和国审计条例》、《中华人民共和国治安经营管理处罚条例》、《社会团体登记经营管理条例》、《兽药经营管理条例》、《公共场所卫生经营管理条例》、《楼堂馆所建设经营管理暂行条例》等,都是就某方面工作提出经营管理规则。这类条例为数不少。

3.确定职责权限。条例还用以制定某类组织或人员的任务、权利、职责,如《会计人员职权条例》。这类条例为数不多。

条例的特点

条例和其他法规性公文比较起来,有三个较为显著的特点:

1.法规性强。作为典型的行政法规文种,其法规性强是十分明显的。我国的单行法规、地方性法规紧要用条例行文。建国初期,我国一些基本法规,如《刑法》、《刑事诉讼法》,在尚未制定之前,都是用“条例”这种形式先制定单行法规的。我国具体法律的制定历程,通常先以“条例”的形式发布,经过一段时间的实践,再以“法”的形式发布,因此,可以说“条例”是一些法律试行阶段的紧要形式。另一方面,条例又是法律条款具体化的常用形式,如《中华人民共和国经济合同法》颁布以后,为对各类经济合同具体经营管理,便用《借款合同条例》等一组法规加以具体化。条例是行政法规和地方性法规的紧要形式,法规性强是条例的特点之一。

2.时效较长。条例既然是行政法规和地方性法规的紧要形式,它就同时具备时效性较长的特点。条例在法规性公文中,是规格最高的一种。它作为法律的重要补充形式,一般都是对一个时期内的规范对象加以规范。而对一些阶段性的,甚至是不很成熟的,则用其他法规形式。同时,在条例的条款设计中,应该考虑到它的这一特点,一些临时性条款不宜写入,更不能匆匆制定,不断更改。当调整对象消失或出现新状况时,条例就自然失效了。当然,这需要通过有关文件明令废止或宣布失效。

3.制发严格。条例制发严格的特点紧要表现在对适用范围的限制上。其他法规文件使用较为灵便,使用时限可长可短,而条例必须用于制定较为长期、较为全面的规范,因而,条例紧要用于表述较为重要的行政法规和地方性法规。制发严格还表现在文种使用的限制上,虽然国务院的各部门、地方人民政府也可使用“条例”,但制定规章不得使用条例。此外,条例在制发程序上也较为严格,通常由权力机关批准,有关部门公布;或由权力机关直接通过公布,或由行政机关批准,有关部门公布;地方性法规用条例行文的,大多由地方权力机关制发,这是条例的权威性与有效性的重要保证。

条例的结构和写法

1.标题。条例标题大致有两种写法。一是由规范范围、规范对象加“条例”构成,如“中华人民共和国种子经营管理条例”、“中华人民共和国审计条例”、“广东省计划生育条例”等,国家行政法规、地方行政法规及比较大型的条例均用这种写法。二是规范对象加“条例”构成,如“矿山安全监督条例”、“借款合同条例”、“行政法规制定程序暂行条例”、“楼堂馆所建设经营管理暂行条例”。

条例的标题写法在法规文书中较有代表性,和行政公文的标题写法有所区别。一是标题中不出现制发机关,只显示范围和内容,单独印发,一般在题下再加注制发机关。二是一般不出现行政公文常用的“关于……的”这一介词结构。此外,因为条例的有效期较长,规范内容较为全面,涉及面较广,所以,必须慎重推出,且一般不加注“暂行”字眼。

2.正文。条例的正文由因由、规范和说明三部分构成。

(1)因由。条例的因由一般在开篇第一条写明制定目的、依据。如《水土保持工作条例》:“第一条防治水土流失,保护和合理利用水土资源,是改变山区、丘陵区、风沙区面貌,治理江河,减少水、旱、风沙灾害,建立良好生态环境,进展农业出产的一项根本措施,是国土整治的一项重要内容。为了做好水土保持工作,特制定本条例。”这里既写明制定目的又说明了工作意义。

因由部分写作时要注意,实施法律条文的,应写明制定依据。如果所依据法律有明确条文规范的,应写出具体条款,没有的则只写出所依据法律名称甚至只笼统提“有关法律”、“有关规范”。制定经营管理规则和职责权限的,一般写明制定目的就行了。当然,也有些条例不写因由,开篇第一条就写出适用范围。

(2)规范。条例的规范是它的主体部分。适用范围区别,条款构成有所区别,条例常见两种构成方式,一般来说,篇幅长、条款多的用章断条连式结构,反之则用条文并列式结构。

实施法律条文的条例,其内容因实施需要而确定,一般需要对原件条款、适用范围等加以具体化,如《借款合同条例》,分别对该条例的适用范围,合同订立和履行、变更和解除,违约责任和违法处理等均作了具体规范。这类条例,多数是原件有关条款的具体扩展,是实施原法律不可缺少的法规,故要写得具体明确,特别需要围绕实施内容来确定。

经营管理工作规则的条例,多提出一些经营管理原则、经营管理责任、经营管理内容及要求、方式,如《广东省城市建设综合开发企业经营管理条例》,分别对城市建设开发企业的企业性质、宗旨、具备条件、审批程序及土地开发、房屋售价、周转资金、财务经营管理等做出了规范。

确定职责权限的条例,规范部分紧要规范有关机构、组织或人员的职责、权限、任务、组织方式等。如《全民所有制工业企业职工代表大会条例》,具体规范了职工代表大会的职权、职工代表、组织制度、与工会的关系、车间和班组的民主经营管理等事项。

(3)说明。说明项是对施行该条例或有关事项的附带说明,说明的内容包含适用范围、词义解释、制定权、解释权、监督执行权、施行日期、废止有关文件等。这部分一般放在“附则”或最后几条列出。

条例的写作要求

1.使用要恰当。条例使用有严格的限制。从现阶段来看,它是国家行政法规的最高形式,用以制定经营管理国家的各项行政工作的法规,地方人民政府(省级)也用以制定地方性法规。根据《行政法规制定程序暂行条例》规范,国务院各部门各地方人民政府制定的规章不得称“条例”,说明使用条例有严格的限制,用以规范较重大事项时才能使用。用来制定单方面规范或比较具体规范的,可以用其他法规文种。至于企事业单位和群众团体是不能使用“条例”的。常见有些单位制定本单位的规章制度,诸如“基金条例”、“分房条例”等,这显然是误用了,这是应该加以注意的。

2.条款要周密。条例的条款必须周密。一方面,条款必须符合国家的有关法律、法令及有关方面的政策,不得与有关文件相抵触;另一方面,规范内容,必须完备,若条款有遗漏,留下空白点,执行起来易被人钻空子。此外,在条款的具体表述上也要做到周密,使条款表述得精密确切,无懈可击。

3.体式要规范。条例的严肃性与周密性,还在体式的规范上体现。条例体式规范紧要要注意几个问题,一是标题的写作要符合规范。二是条例正文前不加主送机关,主体前不加“前言”,一律逐“条”排列,即不用“总分式”结构。三是章条标示要规范。

4.要切实可行。制定条例要从实际出发。在制定某一方面的条例时,一定要实行深入细致的调查研究,通过调研,使所制定的条例符合实际,且切实可行。


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