国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记经营管理条例》规范登记注册的非企业制的经济组织。不包含有限责任企业中的国有独资企业。国有企业是在社会化大出产条件下，为弥补市场失灵，在制度、目标和经营管理诸方面具备特性的现代契约组织。它的内涵是资产属于全民所有，由政府占有终极所有权的企业。

国有企业的本质可以从下面几点加以理解。

·国有企业同样具备一般企业的本质。从新古典经济学看来，国有企业同样可以理解为一个技术系统的出产函数；从新制度经济学看来，它同样可以理解为对市场的替代，通过它国家可以实现其利益的最大化，避免昂贵的市场交易费用；从交易费用经济学看来，国有企业同样可以理解为“契约的组合体”。

·国有企业也具备现代企业的一般特征，即大出产方式、大规模产销行为、具备现代企业制度。

·国有企业还具备一般现代企业所不具备的特有本质。它的制度特性、目标特性、经营管理特性都有别具一格之处，它的产权构成特性、目标函数、体制与机制以及经营管理制度的安排都有其特殊性。

无论是从理论上还是从各国经济进展的历史看，国有企业在经济进展的区别阶段都会发挥区别的作用，其在国民经济和社会生活中的地位也不尽相同。

国有企业的普遍出现始于二次世界大战后。随着一般垄断资本主义转变为国家垄断资本主义，资本主义国家开始对经济生活实行全面的干预和调节。同时，在新科技革命的浪潮推动下，企业出产规模日益扩大，纯粹靠自由竞争维系的市场经济造成了社会的不稳定性。在这种状况下，资本主义国家开始承担起对出产的领导。从 1945年开始，英国将一系列基础工业和英格兰银行收归国有，法国将能源部门、保险部门、金融部门和一些大企业改为国家接管。与次同时，日本政府设立的国有企业从战争结束的7个迅速增加到70年代中期的114个；美国政府也创办了一些国有企业。这些国有企业紧要集中于能源部门、基础设施部门、提给公共产品部门和科技开发部门。

第二次世界大战以后，广大进展中国家为了振兴民族经济，推动本国工业化，掀起了两次国有化高潮。

第一次在 20世纪50年代后期到60年代中期，它是紧随民族解放运动的高涨而出现的，紧要矛头对着殖民企业和殖民地的经济经营管理企业，包含海关、银行、税务机构，以及原殖民者拥有的足以垄断或操纵国计民生的大企业。这次国有化高潮实际上是民族解放运动在经济领域的继续。

第二次在20世纪70年代，这是在中东产油国收回石油资源主权的斗争取得胜利的鼓舞下，进展中国家掀起了收回自然资源主权的潮流。在这一潮流中，一些国家把实际操纵本国经济关键部门的外资企业收归国有，并使一些矿山资源和农渔业资源回到本国手中。进展中国家国有经济的进展，对于维护国家主权、争取经济独立，奠定国民经济进展的基础和建立较完整市场机制的缺陷、维护社会经济的正常运行以及促进区域经济平衡进展等方面的国民经济体系，带动其他经济成分的进展，推动进展中国家技术进步，都起了巨大的作用。同时，国有经济在实践中也逐渐暴露出高度垄断，产权不清，政企不分，经营管理混乱等多种弊端。20世纪70年代中期以来，许多进展中国家针对本国具体状况，采用各种各样的措施，对国有经济实行整顿和改造，取得了很大的成效。

特殊法人企业由政府全额出资并明确其法人地位，由国家通过专门的法规和政策来规范，不受企业法规范。这类国有企业被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，也就是说，它们的作用是直接提给公共服务。像国防设施、城市公交、城市绿化、水利等，应该归入这类企业。这类企业需要由公共财政给予补贴才能维持其正常运行。

国有独资企业由政府全额出资，受企业法规范。这类企业以社会公共目标为主，经济目标居次。这类企业紧要是典型的自然垄断企业和资源类企业，如铁路、自来水、天然气、电力、机场等。从经济学角度，这类企业的产品或服务应该按边际成本或平均成本定价，以此来实现社会福利的最大化，而不是谋求从消费者那里攫取更多的剩余。

国有控股企业由政府出资控股，受企业法规范。这类企业兼具社会公共目标和经济目标，以经济目标支撑社会公共目标。这类企业紧要是准自然垄断企业和国民经济进展的支柱产业，如电子、汽车、医药、机场等。需要注意的是，这类企业不直接提给公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提给公共服务。如果由于特殊环境，这类企业不得不履行一些公共职能，则由此造成的损失，由国家财政给予补偿。不过，在补偿以后，股息和红利不能免除。当然，通过约定和核算，二者可以相抵。

国有参股企业严格来说应该称之为“国家参股企业”或“政府参股企业”，不是国有企业，政府只是普通参股者，受到企业法规范。这类企业与一般竞争性企业无疑，没有强制性社会公共目标，经济目标居主导。如果它们也提给公共服务，那是它们自觉履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。对于这类企业，政府参股只是为了壮大国有经济的实力，除此之外，政府对这类企业没有任何其他附加的义务。

为了保证各类国有企业尽最大可能发挥各自的作用，应该完善两种作用的评价指标体系，并赋予区别权重。公共作用采用公共绩效指标，经济作用采用财务绩效，同时辅之于其他绩效指标。公共绩效的核心指标是社会贡献率，财务绩效的核心指标是国有资产增值率，其他绩效指标紧要包含客户满意度、企业运营效率、企业创新能力等。

在市场经济中，与非国有企业相比，国有企业具备两重性：一般性和特殊性。国有企业的一般性紧要表现为它的营利性；其特殊性则源于一定的社会经济制度赋予它的社会性。国有企业的两重性决定了它必须具备双重的功能：营利功能和社会功能。

1、营利功能

国有企业具备营利性和营利功能，这首先源于企业作为经济人的自然本能。在市场经济中，作为市场经济微观基础和市场经济主体的企业，以追求最大利润为目标从事出产和经营行为，实现其经济人的自然本能，可以说是天经地义的。企业若失去了这种本能，市场经济也就失去了存在的基础。其次，国有企业的营利性和营利功能还决定于企业的性质。因为企业是社会化大出产和市场经济的产物，是以社会化大出产为基础的市场经济条件下的一种成本较低的出产组织形式。国有企业虽然不一定以追求最大利润为目标从事出产和经营行为，但也应当实现成本最小化。否则，如果建立国有企业仅仅是为了实现其社会功能，而不必营利，那就不一定必须采取企业这种组织形式。建立公益事业单位和一些特殊的非营利机构同样可以满足这种需要。

因此，同其他非国有的一般企业一样，作为市场竞争主体，国有企业也要通过自己的出产经营行为，向市场提给产品和服务，并努力实现利润最大化或实现成本最小化，从这个意义上说，国有企业应当具备一般的营利功能。

但是，国有企业必须具备特殊的社会性质和社会功能，从根本上说，这是源于市场经济本身进展的需要。首先，在经济生活中，哪怕是在市场经济最发达的国家中，垄断、外部性、公共物品以及市场信息不充分等因素都是一种客观存在，这些因素的存在必然会导致市场失灵，市场主体的行为水平与社会所需要的最优水平就会出现不一致，从而使资源不能得到最优配置，在此状况下，市场经济的理想状态—— 帕累托最优状态也就不可能实现。其次，市场经济自身存在的功能缺陷还会造成经济运行中有可能出现大起大落的强周期波动现象，导致严重的失业或通货膨胀，同时还会导致经济结构失衡和总量失衡。

市场失灵和市场功能缺陷的存在表明，单纯依靠市场机制的作用是无法使市场经济正常运行的。为克服市场失灵和弥合市场功能缺陷，客观上需要政府对经济运行实行干预。一般来说，政府干预经济运行的方式有两种：一是运用经济政策实行干预，二是组建国有企业。其中，由政府投入组建国有企业是一种重要的选择，这种选择在某些行业、某些领域和许多场合都是不可替代的。在此状况下，由政府拥有或实际控制的国有企业，除具备一般的营利功能外，也就自然而然地具备了非营利的社会功能。如果国有企业丧失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政政策和货币政策来干预经济运行，是难以克服市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这是一切市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。国有企业特殊的社会性质决定了它应当具备特殊的社会功能，这种特殊的社会功能在区别的国家或地区，以及在同一国家或地区的区别历史条件和经济条件下应具备区别的规范性。

2、社会功能

就我国现阶段而言，国有企业的社会功能应紧要表现在如下几个方面：(1)服务宏观经济，实现资源在全社会范围内的优化配置；(2)实行战略开发，促进技术进步，实现产业结构升级，为经济进展提给基础性服务；(3)促进地区经济平衡进展，实现经济合理布局；(4)控制国民经济命脉及其他重要领域，保障国家经济、政治和军事安全；(5)实现政府的其他重要政策目标。

国有企业的上述社会功能，在社会主义市场经济中是不可缺少的，也是无法替代的。正确发挥国有企业的这一重要功能，对于国有企业自身的进展，保障正常经济秩序，改善宏观经济环境，提高经济运行质量，维护国家利益和社会稳定，都具备极其重要的意义。也正是从这个意义上说，那种主张剥离国有企业的社会功能，把国有企业完全等同于以追求最大利润为惟一目标的一般企业的观点，显然是不可取的。

在建国初期，我们为了优先进展重工业和加快实现国家的工业化，拥有了国有资产和国有企业。半个世纪过去了，随着我国社会主义经济体系的建立，国家拥有国有资产和进展国有企业的目标更多地转化成维护社会稳定和经济进展。在这种状况下，如果我们对大多数国有资产实行处置，将其变现充实社会保障基金或者直接用于社会救济，从实物或账面上来看，国有资产没有了，但这种处理维护了社会稳定和经济进展的大局，那么，这种处置应该同拥有国有资产和进展国有企业具备同样的效果。事实上，这种处置方式正是我国国有企业改革的长期目标取向。但是，在这种处置方式尚没有完全铺开之前，大型、特大型国有企业仍将是我国国民经济的重要力量。

首先，大型国有企业是我国国民经济中的中流砥柱。虽然通过“抓大放小”，一部分国有中小企业以租赁、承包、售出、参股等方式向产权多元化转变。但是，进入2000年，我国的国有资产已经达到9万亿元人民币，构成了极其巨大而庞杂的体系，国有和国有控股企业在几乎所有的工业领域仍占据主导地位。

其次，大型国有企业是抗衡跨国企业的主力军。中国加入WTO以后，国际知名的大型跨国企业大举进攻中国市场，各种洋货猛烈冲击国货。尽管民营经济已经有了很大的进展，但是由于其在技术、质量、规模等方面的显著差距，尚不能与跨国企业抗衡，而只有大型国有企业才是抗衡跨国企业的生力军。如彩电行业曾是进口产品最多的市场，但是1996年四川长虹等大型彩电企业在价格、质量、服务等方面向外国名牌展开市场争夺战，一举打破了大屏幕彩电由外国名牌主导的格局，以致长虹的“红太阳一族”大屏幕彩电在国内市场占有率达三分之一。

再次，大型国有企业是我国支柱产业的重要支撑。在石油、化工、机械、电子、冶金、有色和建材等重要产业中，我国七大汽车集团占全行业总产值的66%；嘉陵、北方、轻骑、金城四大摩托车集团占全国总产量的一半；上海、东方、哈尔滨三大发电设备集团，提给国内电站设备的70%。

最后，大型国有企业仍是出口创汇的紧要力量。1997年，国有企业出口创汇额超过了外商投入企业，居于领先地位。其中，大多数大型国有企业以销售额的1%左右投入研究与开发，有的达到2%，技术进步处于国内工业企业领先地位。

近几年，国有中型企业和小型企业总体处于亏损状态，只有大型企业盈利，充分显示国有大型企业在我国国民经济中的中流砥柱作用。当然，我国大型国有企业与国外大企业相比，有着不小的差距。一是大型企业数量少；二是企业平均规模小；三是出产集中度低；四是真正的联合体、企业集团少；五是大中小企业没有合理的分工。从技术创新来说，我国500家最大工业企业年销售额之和还不抵美国通用汽车企业一家销售额。

我国的国有企业主体最初是通过“没收官僚资本归全民所有”建立起来的，并且在接下来的三十年时间里，它成为国家财政的紧要收入来源和紧要支出渠道。在强有力的中央集权计划式经营管理之下，它基本上没有自己的利润追求，成为事实上的“国家工厂”或者说是“出产车间”。1980年以后，随着“包”字（承包制，作者注）进城，国有企业有相当一部分实行了承包、承租经营模式，国有企业成为承包者和承租者追求利润最大化的工具（国家放权让利的改革又强化了国有企业的这一功能），同时，国家财政来源于国有企业的收入比重下降，国家财政投向于国有企业的支出也有所放缓，国有企业在一定程度上成为“租赁工厂”。

随着1994年社会主义市场经济体制改革的正式实施，市场化浪潮对国有企业经营机制形成强烈的冲击，也对国有企业的定位提出新的要求。应对市场化竞争的需要，我国政府对国有企业实行了一系列的改革，其中最紧要的是“下岗分流，减员增效”、 “社会保障制度的建立”和国有企业重组与上市三个方面。“下岗分流，减员增效”紧要是解决国有企业冗员过多、效率低下的问题；社会保障制度的建立紧要是将国有企业从不合理的社会负担中解放出来，兼解决企业急需的各种劳动力流动问题；国有企业上市特别是大型国有企业上市，紧要是为了解决国有企业的资金短缺问题。

客观地讲，以上几个方面的改革都已经初步取得了初步的成效。但同样不可否认的是，国有企业经营机制并没有根本性转变，国有企业困难没有根本改观，国有企业投入仍然是财政支出的“黑洞”，是财政赤字的紧要制造者。另外，国有企业融资进展成为证券市场不能承受之重――国有企业大量上市融资，所融资金有相当一部分或为母企业占用，或沉淀在企业的银行账户中，真正被企业用来实行出产经营的资金所形成的投入回报率也是相当低下的。统计显示，(2003年第三季度季报)沪市771家上市企业加权平均每股收益为0.159元，加权平均净资产收益率为6.18%；深市507家上市企业加权平均每股收益为0.152元，加权平均净资产收益率为5.85% ；以2003年10月28日收市时1254只A股加权平均股价为6.98元 计算，投入者的毛收益率小于2.25%，即使全部拿来派现，其收益率也只与一年期银行储蓄存款利率相当。但这并不能对国有企业进一步在证券市场融资形成任何的妨碍，最近发行的长江电力融资规模甚至超过了100亿元。国有企业就象一块巨大的海绵，不断地吞噬国家财政资金，不断地从证券市场吸取资金而几乎不给予任何的回报，所以可以称之为“海绵工厂”。

作为“国家工厂”，它是与高度集中的计划经济体制相适应的一种特定历史时期的国有企业定位；作为“租赁工厂”，它是与从集中走向相对分散的经济体制转型相适应的一种国有企业定位；这两种定位都符合当时历史条件的需要，因而对当时的财政、经济的进展起到了巨大的推动作用。但相对于社会主义市场经济体制而言， “海绵工厂”显然是不合时宜的――一方面，市场经济体制要求政府投入领域必须重新界定。

在一般性竞争经济领域，政府投入应该逐步退出，国有企业规模要不断减小，至少是不应该再追加投入（不管这些资金是来源于财政投入还是证券融资）；在基础性经济领域和外溢性经济领域，政府应该加强投入，扩大国有企业的规模；另一方面，证券市场特别是股票市场是个市场化程度非常高的、市场效率非常好的自由市场，“用手投票”机制使得投入者可以参与企业的经营决策与经营管理，从而推动企业提高经营效率，“用脚投票”机制使得经营不力的企业及其经营者难逃被市场淘汰的命运，因而其内在的优胜劣汰机制可以使资源配置的效率达到最大值。作为市场经营管理者同时也是国有企业所有者的政府对市场的行政干预，往往会降低市场自身的效率发挥，甚至引至市场崩溃。中国的B股市场实际上已经宣告彻底丧失资源配置功能（至少目前是），而A股市场的资源配置和融资功能也正在逐步丧失。所以，就目前而言，一是要解决国有企业的进与退问题，二是要还证券市场一个清白的问题。

在国有企业进退问题上，“进”是重点，“退”是难点。对于新增国有企业投入，不仅要把握投入方向，更要注重企业经营机制的再造，从而建立起具备有效产权约束和经营激励、符合市场经济规律的投入机制和经营机制。具体来说，在投入方向上，政府应该继续加大在基础设施和公共工程、环境保护等领域投入的力度，改变目前我国在这些领域存在的严重的投入不足的问题。

首先是在基础设施和公共工程领域。虽然近几年来随着积极财政政策的大力实施，这方面的投入有长足的增长。但可以看出，政府在这类项目投入的历程中，过于强调其政治要求和利润要求，而较少真正从财政角度考虑。以江西南昌为例，政府在基础设施和公共工程方面的投入紧要集中在所谓的“亮化工程”――注重城市的外包装如墙面装饰、路灯、绿化林等，城市的实质功能并无多大改进。另外，在修路架桥的历程中，过份依赖社会资金的投入，导致路桥收费的居高不下，无形之中增加了区域社会和经济运行的成本，加重了城市居民的负担。因此，政府在基础设施和公共工程领域，一方面要运用“成本效益解析法”、预先优选出投入项目和方案，提高财政资金的使用效率；另一方面要加大财政投入的力度，减少对民间投入的依赖性，从而淡化项目经营的利润追求，切实增进公共服务水平，提升居民的福利。

其次，在环境保护等领域，虽然政府对环境保护问题的重视程度日渐提高，但由于对环境保护问题的紧迫性认识不足，财政方面的投入则远远跟不上社会经济进展的步伐，出现环境保护事业明显落后于经济进展并直接妨碍了经济的可持续性进展。因此，政府可以在逐步完善环境保护法规、制度的基础上，在吸引民间资本追加投入的同时，加强政府对环保企业的直接投入。

对于需要退出的国有企业，需针对区别状况实行处理：符合《破产法》要求的国有企业，应该坚决予以破产；对于经营不善，但亏损不严重的企业，可以先实行重组，同时鼓励、吸引民间资本或国外资本实行兼并、收购；对于经营效益较好或经过重组后扭亏为盈的国有企业，可以借鉴MBO等模式实行市场化改造，实现“国退民进”。

综上所述，在社会主义市场经济条件下，适应公共财政体制建立和进展的要求，国有企业应该定位在：作为政府弥补市场失灵的重要工具，以社会稳定和经济进展为紧要目标，在公共产品提给等领域发挥宏观调控作用。

（一）财务经营管理意识缺乏

因为国有企业不仅要承担一定的经济责任，同时也要承担相应的社会责任，所以很多国有本企业将经营管理的重点放在出产经营管理中，对于出产中的产品质量、出产历程等的了解比较全面，但是对财务经营管理的了解较少，他们认为对于企业来说，出产是最重要的，而财务经营管理是为出产服务的，财务经营管理就是财务人员根据相关规范制定财务报表，所以对财务经营管理的重要性没有清楚的认识，导致国有企业财务经营管理与其他企业之间的差距逐渐拉大。

（二）资金经营管理不善

资金是维持国有企业正常运行的重要条件，资金经营管理也是企业财务经营管理的重点，但是在国有企业中资金经营管理方面存在的问题相对较多，具体而言紧要体现在两个方面：第一，在资金筹集存在问题，国有企业因为进展需要往往要实行筹资行为，但是一些国有企业在筹资中没有筹资规模实行控制，企业筹资结构不合理，最终导致国有企业面临重大的财务危机，不仅不能促进企业的进展，甚至造成企业整体优势的下降。

（三）财务监管不到位

从外部监管来说，国有企业财务监管紧要是国资委实行的，但是国资委对国有企业的监管紧要集中在事后监管中，采用的紧要是财务报告的方式，这样容易导致国有企业相关人员为了自身利益制作虚假的财务报告，导致国有资产流失。国资委在对国有企业实行财务监管中紧要是对个人财务问题关注，但是对于像不良资产、财务制度等宏观问题的关注度较少，很难实现这方面的提高。另外，从内部监管来说，国有企业内部财务监控制度缺乏，不能实现财务监控的程序化，对于大型国有企业来说，集团对子企业的监管也存在不到位的现象，使得国有企业内部监控不能促进财务经营管理的有序进展。

（一）树立新时期财务经营管理理念

在当前我国国有企业有了进一步的改革，国有企业面对的市场环境以及承担的责任也有了新的变化，从财务经营管理中来说，国有企业的财务经营管理无论是内容，还是方式都有了新的变化，企业领导要对财务经营管理工作更多的支持，在制度建设、人员配置等方面提给相应的资金，从而使国有企业财务经营管理能与国际接轨，促进国有企业的进一步进展。

（二）创新财务经营管理制度

对于国有企业来说，经过改革开放几十年的进展，国有企业制度建设无论是微观还是宏观都有了一定的提升，但是在财务制度中还存在非常大的问题，所以要对国有企业财务经营管理制度实行创新，坚持标本兼治的原则，对财务经营管理制度中存在的问题实行改革和完善，建立国有企业人员财产申报制度。另外，在国有企业财务经营管理制度的创新中要针对国有企业的运行特点，对可能出现的问题做出预测，保证财务经营管理制度的使用年限。

（三）加强资金经营管理

国有企业资金经营管理要从三个方面实行，第一，加强对企业资金全历程的经营管理和控制，在事前应该编制相应的资金使用计划，结合企业未来进展需要，确定企业资金最低储备量，在事中要加强对企业资金流动的控制，保证企业资金的正常运行，防止资金积压，提高国有企业资金的利用效率。第二，要重视企业筹资中的成本费用控制，在企业筹资中不仅要控制资金筹集量，而且要对资金筹集成本有深入的研究和考虑，选择成本较低的筹资方式。第三，减少浪费，节约企业资金使用，坚持开源节流，提高国有企业资金投入的科学性。

（四）实现全面预算经营管理

预算经营管理的推行能很好地实现国有企业财务经营管理目的，对提高国有企业经济效益有很大的帮助。实现全面预算要从两个方面做起：第一，要建立专门的预算经营管理机构，国有企业经营管理层以及财务经营管理人员要成立预算经营管理中心，对国有企业子企业、各部门等实行预算控制，加强国有企业内部的联系，建立预算经营管理目标。第二，实现全历程的预算控制，做好事前预算编制、事中预算控制以及之后预算考核，对预算控制中出现的问题及时发现和解决，从而形成国有企业内部全员、全历程、全方面的预算控制。

（五）财务人员素质提高

在国有企业改革不断深化的历程中，国有企业财务人员的素质也应该有较大的提高，要实现财务人员从核算型向经营管理型的转变，国有企业根据进展需要对财务人员实行培训，增强他们的财务经营管理能力，使他们在日常工作中能提出建设性的意见。另外，对于会计人员来说，要重点加强会计知识更新，提高会计核算能力，通过培训培养一批复合型的会计人才，为国有企业的进展贡献力量。

一、加强对企业财务工作的监管

1．实行重大经济事项联签和重大事项报告制度

重大经济事项联签制度是指企业的重大经济事项需要按照企业具体规范由董事长、总经理以及财务总监等高层经营管理人员中的二人或者多人共同签署，签署之后才为有效并且可支付的制度。重大经济事项包含了企业的重大资金支出、财务运作以及股权集权投入、固定资产投入、资产处置等能够对企业经营行为产生重大影响的事项。

2．规范企业财务工作

首先，规范财务基础工作。其次，全面实现信息化经营管理。财务信息化已经成为时代进展的要求，可以有效的规范企业财务工作，提高工作效率，企业应尽量引入财务系统或者SAP、Oracle等ERP系统。最后，提高财务人员和高层领导人员的专业素质，定期或者不定期实行业务培训。

3．加强对企业财务工作的监督

对企业财务工作的监督一般分为内部监督和外部监督两种，内部监督包含成立监事会，成立审计委员会(由企业具备会计知识的独立董事组成)，成立内部审计部门(内部审计部门应直属于监事会控制)，财务总监也应该发挥其监督职能，但是职能不与监事会冲突，监事会偏向于事后监督而财务总监应是全程监督；外部监督紧要依赖于注册会计师事务所，企业应聘用公信度比较高的事务所。加强对国有企业财务工作的监管，可以有效降低企业财务危机，是有效监管国有企业的重要手段。

二、改善监管体制，提高监管效率

政企分开在我国已经实行了三十几年，国有企业在表面上已经做到所有权与经营权相分离，不过私营企业会有具体的老板，但是国有企业老板的界定确是个难题。按照企业法的规范，国有及国有控股企业的实际出资人是国资委，可是国资委是国家的行政机关，因此国有企业的掌舵人还是政府。而出资人的职责与行政职能的职责在各方面都应该相区别，如果将两者相混淆会导致集权和腐败现象的发生，不仅不能保证国有资产的安全，与我国所喊出的“转变政府职能”口号也是相悖的。总之，国资委作为国有及国有控股企业的出资人，应充分履行其出资人的职责，将出资人职责与行政职能相分离，加强对国有资产的监督，对国有企业实行有效监管。国资委毕竟还是有官僚主义气息的，所以运作流程与其他行政部门有很多相似的地方，在遇到企业监管方面的重大事项时，需要层层上报，经历多次反复审核批准之后才可以作出决策，这样的低效率监管，在一定程度上降低了监管的效力，精简运作流程，提高监管效率，是国资委需要正视的问题。国资委作为国有企业的出资人和监管工作的紧要负责人，需要明晰自身的职责，完善监管体制，以满足当今的监管需求。

三、完善企业法人治理结构

《中华人民共和国企业法》(主席令第四十二号)中规范了企业法人治理结构，完善企业法人治理结构是国有企业监管的关键，途径紧要有以下几种：第一，企业需引入共同治理机制。董事会和监事会中应该包含股东以外的其他阶级的利益代表者，完善企业治理结构，在组建董事会与监事会时可以考虑成立外部董事会与监事会，提升董事会和监事会的监管水平；第二，推动企业股权多元化的进展。若将国有企业改为国有独资企业，对企业法人治理结构的进展有不利影响，所以完善企业法人治理结构应该推动股权多元化的进展；第三，明确企业治理结构中区别权利主体的职责。董事会代表的是股东权益，需要对企业高管人员实行鞭策和监督，处理好与高管人员所形成的委托代理关系，股东大会的职责是根据《企业法》的规范审议报告以及任免董事和监事，并间接控制着高管人员的任免，高管人员也可称之为首席执行官(CEO)负责企业的日常出产经营决策，拥有整个企业的经营管理权；第四，完善企业法人治理结构还需要规范企业财务工作，财务工作质量是企业法人治理结构的基础；第五，国有企业应该探寻适合企业的人事经营管理制度，形成股东会、董事会、监事会和高管人员之间的制约关系。实践证明，国有企业完善法人治理结构是一项长期而艰巨的任务，在新《企业法》的引领下缓慢前进。

四、创新国有企业监管模式

在区别的进展阶段，国有企业的监管模式也有较大的区别，以珠海市为例，其紧要经历以下四种模式：1987年以前，高度集中的计划经济模式，政府高度集权，国有企业完全由政府掌控；1987年到1999年，“九龙治水”模式，企业按照行业由各个职能部门掌管，后虽有改善，但是实质并未改变；1999年至2004年，三层架构模式创建，成立了一委两局，提出了政企、政事、政资分开的要求；2004年至今，三层架构模式得到进展，成立了国资委，遵循“权利、义务还有责任相统一”和“管人、管事与管资产相结合”的原则，履行出资人的职责。三层架构模式在我国运用的较为广泛，最近几年也在不断完善中，但是还有诸多问题存在，国有企业监管模式仍需要注入新鲜血液。在监管模式中还应该加入危机控制理念、服务顾客的理念、企业自身灵活调节的理念以及激励理念等，在实施程序和配套机制上也需要作出相应的改革，以配合监管模式的实施。国外在国有企业监管方面也有较多的成功经验，可以加以借鉴，例如美国的监管模式是国有企业根据专门立法而成立，企业宗旨、经营管理理念等都是立法所规范，国会是监管中的主角，国会通过立法规范企业与政府各自所应承担的责任和义务，避免政府对企业的过多干预。

一、国有企业内部控制的必要性和意义

1．净化企业文化的需要

在国有企业的进展历程中，反腐倡廉工作历来是企业经营管理的关键领域。为此，需要在国有企业内部将经济进展和反腐倡廉工作有机的结合起来，净化企业文化，使企业的各项经营管理工作能够在制度化、科学化、网络化的层面实行。因为只有完善了企业的各种内部控制制度，企业的凝聚力才会得到增强。另外，还应陔定期、不定期的对企业实行内部审计，对各项内部控制制度的执行状况实行审查，发现问题及时修正，确保制度的严密性和严肃性。同时，企业内部控制制度被看做是一项复杂的系统工程，因此，如果在运行中出现了偏差，这需要审计部门经常对其实行监督和检查，确保国有企业各项内控制度能够有效的实施。

2．迎合市场经济进展的需要

对国有企业涞水，其经营管理效益的提升首先要牢同树立其效益的观念，企业经营管理的一切行为都应该建立在效益的基础之上，积极的探索能够提高企业经济效益的新途径和新方式。其次，国有企业应该树立起市场观念，因为企业效益的提高需要以市场份额的不断扩大为前提，倘若失去了市场，企业的效益也就无从谈起。因此，企业的经营管理工作不但要有效益观念，还要有市场观念，只有迎合市场经济进展的需要，根据市场信息与要求开展各项行为，才能实现企业产品竞争能力和企业经济效益的提升。而这些工作的一个共同的前提便是完善企业的内部控制制度，唯有如此，才能为企业的市场竞争提给必要的保障。

3．保值、增值国有资产的需要

国有资产是国家的紧要财富表征。因此，市场经济条件下的国有企业应该注重对国有资产的保值、增值处理，只有这样，才能实现战略经营管理的创新，才能实现其战略进展的宏伟目标。为此，首先要建立健全和完善企业的各项内部控制制度，把工作的重点挡在对付现成本的控制方面。其次，要加大对企业经营管理者的考核力度，创新工作方式，提给工作实效。此外。更为重要的是，要对国有企业资产的保值增值指标实行重点考核，明确国有企业所有者的财产内容，避免考核工作的偏颇。

二、我国国有企业在实旋创新战略的历程中存在的问题和原因

1．企业的技术创新动力不足

我同同有企业的竞争力一直表现的相对平稳，在市场中的地位不容忽视，但是产品创新能力不强却是一个不争的事实。由于国有企业在跟随市场需求做，变化的历程中反映相对迟缓，产品的创新也相对较弱，这一状况产生的直接原冈便是技术创新的严重不足，以及科技投入的滞后。

2．企业制度创新处于较低的水平

国有企业的制度创新是一个重要的问题，但是在产权制度方面，国有企业的表现并不理想，存在的问题紧要表现在以下方面：在国有大中型企业的企业化重组中，国有股一般处于控股的地位，产权的多元化趋势十分明显，但是在产权分散化的表现上却显得远远不够，这严重制约了国有企业的经营管理创新和技术创新；对国有企业的经营管理者与技术骨干的创新激励制度并不完善，高管持股的局面并未全面推开；国有中小型企业在企业化改组历程中，员工持股数量占总股本的份额相对较少。

3．企业的经营管理创新显得滞后

对国有企业而言，组织结构的分工过细，经营管理层次相对较多，导致部门之间的沟通不够，存在严重的人浮于事的现象。甚至有些部门在企业文化、