公共管理

什么是公共经营管理

公共经营管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、经营管理的、法律的方式,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。公共经营管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分,其重点在于将公共行政视为一门职业,将公共经营管理者视为这一职业的实践者。

公共经营管理的特征

公共经营管理作为一种综合性的社会行为,作为一种现代经营管理模式,它具备如下特征:

(1)、公共经营管理的目的是为了实现社会公共利益。社会是一个多元的、复杂的人类生活的共同体。从利益角度看,社会中既存在着以个人目标为指向的私人利益,也存在着以大众目标为指向的公共利益。所谓公共利益,就是社会成员在共同使用的基础上共享的利益。公共利益既是公共经营管理的根本目的,也是公共经营管理的本质要求;社会的稳定与进展必须以社会公共利益去促进带动私人利益的进展。

(2)、公共经营管理的主体是政府组织和非政府组织。现代社会的公共经营管理主体是多元的,紧要的有两大部分:一是政府(广义)组织,一是非政府组织。在地位作用上,政府是公共经营管理行为的核心主体。在职能分工上,一般来说,宏观方面的经营管理职能或全局性的关键事项,诸如国防、外交、社会安全、重大法律、法规与政策的制定等,只能由政府组织来承担;而微观方面的经营管理,诸如社会服务、社会保障等方面的一些具体事项,更多地应该交给非政府组织来做。此外,还应通过制度安排,使公民有更多的机会参与或参加公共事务的经营管理行为。

(3)、公共经营管理的客体是社会公共事务。公共经营管理的客体是指公共经营管理行为中具体的权利和义务所指向的对象,即社会公共事务。社会公共事务的内容包含社会问题、公共项目、公共物品和资源。社会问题是那些属于公共部门职责范围内、与公共经营管理目的相符合、需要解决的问题。公共项目是依据政策而采取的一系列行为及历程,是公共经营管理中最直接的对象。公共物品和资源紧要包含公共设施、公共产品、公共信息资源、社会人力资源、自然资源、公有企业和企业。

(4)、公共经营管理的基本职能是服务职能、经济职能、政策与法律职能和社会保障职能。在经营管理职能体系中,区别性质的经营管理的基本职能是不相同的。公共经营管理的公共性与政治性特征决定了它具备上述四项基本职能。

(5)、公共经营管理可运用一切公私经营管理手段。公共经营管理首先应突出“公共”的特性,在经营管理手段上需运用政府组织的常用手段,如行政指令手段、法律手段、经济手段、思想教育手段等。同时,私人部门的经营管理手段也可应用到公共经营管理中,如重结果、重效率、重技术等。运用私人部门的经营管理手段,其目的也是为了解决公共问题,满足公众的需要。

公共经营管理的对象

公共经营管理以社会公共事务作为经营管理对象,社会公共事务紧要包含社会问题、公共项目、公共物品和资源三大部分。

(一)社会问题

社会是一个充满着矛盾的人类生活的共同体,在任何时代或任何社会区域,都会面临着这样或那样的问题。社会问题是多种多样的。同时,社会问题又是层出不穷的,当一些问题得到解决时,新的问题又会产生出来。因此,公共经营管理不可能同时去解决所有的社会问题,只有符合公共经营管理目的、属于公共经营管理机构职责范围内的社会问题,才成为公共经营管理的对象。居于此,必须善于识别各类社会问题,合理地选择那些紧要的或重大的社会问题作为公共经营管理的对象。一般来说,作为公共经营管理对象的社会问题必须具备以下几个前提条件:第一,它是一种客观存在的、与社会严重失调的现象;第二,它影响到一定社区内的成员的正常生活,受到人们的普遍关注;第三,它必须依靠社会的力量实行综合治理才能获得解决;第四,它的解决有助于推动社会整体的进步与进展。

(二)公共项目

所谓公共项目是指为实现公共经营管理目标而采取的一系列行为及其历程,它是公共经营管理中最直接的对象。公共项目具备以下特点:①把特定的公共经营管理行为划分为必要的行为步骤或阶段,以便有效地实现公共经营管理的目标;②仔细考虑每个步聚之间的关系,尤其是与特定的结果之间的关系;③明确每一步的实施者和责任者;④有明确的完成每一步骤和整个项目的时间表;⑤经常检查资源分配与预先规划是否相符合。

(三)公共物品和资源

对公共物品和资源的经营管理,是公共经营管理的紧要内容之一。

1、公共物品

关于公共物品的概念,世界银行《1997年世界进展报告》指出:“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费实行收费是不可能的,因而私人提给者就没有提给这种物品的积极性。”从世行的解释可以看出,公共物品是与私人物品相对应的一种物品,它具备以下特征:①消费的非竞争性和非排他性;②自然垄断性;③收费困难;④规模效益大;⑤初始投入量大。公共物品的这些特征使得私人企业或市场不愿意提给或难以提给,即使提给了也难以做到有效益。因此,一般皆由政府等公共部门提给。与公共物品相比较,私人物品的效用边界清楚,市场是提给此类物品的最佳方式。

2、资源

资源是指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总称。按其形成方式分为自然资源和社会资源。作为公共经营管理对象的资源紧要包含:①公共信息资源。即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品,包含文化产品、科技成果、经济信息等等。它是现代人类社会赖以生存和进展的基础。②人力资源。即一定社区的劳动力、人才方面所形成的社会资源。在诸多社会资源中,人力资源是最活跃和最宝贵的财富。因此,对一定社区内共有的人力资源的开发和利用,并促使其进展,便成为了公共经营管理的重要内容之一。③自然资源。即一定社会赖以存在和进展的各种自然性物质条件,如土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、气候资源等。自然资源属于一定社区的成员所共有,对它的合理利用与开发、保护与再造是公共经营管理的重要内容。

公共经营管理的性质

(1)承认政府部门治理的正当性;

(2)强调政府对社会治理的紧要责任;

(3)强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负;

(4)强调多元价值;

(5)强调政府绩效的重要性;

(6)既重视法律、制度,更关注经营管理战略、经营管理方式;

(7)以公共的福祉和公共利益为目标;

(8)将公共行政视为一种职业,而把公共经营管理者视为职业的实践者。

公共经营管理与私人经营管理的区别

所谓公共经营管理与私人经营管理的区别,是针对着组织的性质及其经营管理而言的。美国学者菲力浦·科特勒从社会经济的角度将整个社会组织划分为三大部门:第一部门是企业,第二部门是政府,第三部门是非营利组织。其中,企业是私人组织,政府与非营利组织是公共组织。由此可知,公共经营管理即是指政府与非营利组织的经营管理,私人经营管理是指企业的经营管理。

公共经营管理与私人经营管理在经营管理的一般特征上有许多相似之处。比如,无论是公共经营管理还是私人经营管理都具备决策、计划、组织、协调、控制等职能,都需要制定目标,都需要制定各种规章制度来规范组织及其成员的行为,等等。但是,由于二者的根本性质区别,公共经营管理与私人经营管理之间还是存在着明显的差别的,这种差别紧要体现在以下几个方面。

(一)公共利益与私人利益的区别

(二)权威行使的性质区别

(三)受法的支配与契约经营管理的区别

(四)政府控制与市场自由调节的区别

公共经营管理与私人经营管理的一个重要差别是政府的控制与市场自由调节的差别,具体表现在以下几方面:

(1)、垄断与自由竞争的区别。公共部门提给的服务,往往是只此一家,别无分店,因为行使治权只能有一个治理部门;私人部门提给的产品和服务,同时有许多竞争者。

(2)、公共产品与私人产品的区别。公共部门提给的是公共产品或准公共产品,私人部门提给的是私人产品和服务。前者具备不可分割性和非排他性的特点,后者具备可分割性和排他性的特点,并且价格可以衡量。

(3)、依赖与自由的区别。公共部门所提给的产品或服务,公民没有自主选择的权利;私人部门提给的产品或服务,消费者可以自由选择。

(4)、服务与追求利润的区别。公共经营管理是对公民的一种服务,不计报酬;私人部门的行为是为了追求利润。

(五)政治理性与经济理性的区别

公共部门处于社会经营管理的中心,承担着社会价值与社会利益分配的职责,目的是为了达到社会的平衡。因此,公共组织特别是政府组织在治理中所表现出来的是一种政治理性,考虑的是各种社会利益和价值的平衡,如效率与平等,改革、进展与稳定,个人利益与公共利益的平衡等。

私人部门的经营管理,其组织的属性决定了它必须追求经济利益,其职能有限,经营管理的范围较窄,经营管理问题涉及的标的人口较少,影响面小,不易形成整体社会作用。基于此,私人经营管理体现出来的紧要是一种经济理性,其它则不顾及或少顾及。

公共经营管理与公共行政的关系

公共经营管理作为一种新的经营管理模式,是在公共行政的基础上提出并进展起来的。由于有此渊源关系,便形成了理论界对它的多种看法,紧要有:一种观点认为,公共行政与公共经营管理并无本质上的区别,只不过是称谓区别而已。另一种观点认为,公共经营管理是公共行政的一个分支,它专门研究行政经营管理中的方式、技术和技巧部分;公共经营管理的具体行为紧要是从事公共事业的开发和经营管理。又一种观点认为,公共经营管理是一种区别于传统公共行政的新的经营管理模式或途径,不能简单地将公共经营管理等同于公共行政,公共经营管理在经营管理内容、经营管理思想、经营管理手段等方面都有着区别于传统行政经营管理的自身特点。

应该说,以上各种观点中的最后一种观点是国内大多数学者赞同的观点。全面地看,公共经营管理与公共行政是既有联系,又有区别的两种经营管理模式。

两者的联系是:①公共经营管理与公共行政都是对社会公共事务的经营管理,“公共”是两种经营管理的共同边界。②公共行政即政府经营管理,公共经营管理的核心主体也是政府,虽然它的主体还有非政府公共组织;这样,公共经营管理与公共行政两者的核心主体都是政府。③公共经营管理和公共行政都是经营管理机关依法开展的经营管理行为,都具备很强的法律规范性。④公共经营管理与公共行政都以追求公共利益为目的,经营管理中都将“公平”因素放在首位。

两者的区别是:①经营管理主体方面。公共行政的经营管理主体就是政府,公共经营管理的经营管理主体除政府外,还包含非政府公共组织。②经营管理客体方面。公共经营管理的客体比公共行政宽泛,它的经营管理范围既包含了属于政府经营管理范围内的社会公共事务,还包含了不属于政府公共经营管理事务的社会公共事务;还有,一些在传统公共行政中难以见到的客体,诸如公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等,也出现在公共经营管理的客体中。③经营管理目标方面。公共行政是一种“内部取向”,公共经营管理是“外部取向”,公共行政重视机构、历程和程序的经营管理,公共经营管理重视项目、结果和绩效的经营管理。④经营管理手段方面。公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能,公共经营管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的经营管理工具、技术、知识和技巧。⑤经营管理思想方面。公共行政强调执行规范,强调“政策科学化”;公共经营管理则将更多的企业经营管理思想纳入到公共经营管理历程中来,强调“经营管理市场化”。

公共经营管理与工商经营管理的区别

公共经营管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 经营管理历程,而工商经营管理的研究对象是工商企业及其经营历程。两者的具体差异在于:一是经营管理目的区别,公共经营管理的目的是谋求社会公共利益,工商经营管理的目的是谋求组织利润;二是经营管理性质区别,传统的公共经营管理具备垄断性,工商经营管理则具备竞争性;三是经营管理手段区别,传统公共经营管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商经营管理以经济手段为主,辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对 公共经营管理有全面的认识。

新公共经营管理的七大要点

1.公共政策领域中的专业化经营管理。这意味着让经营管理者经营管理,或如胡德所言“由高层人员对组织实行积极的、显著的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理解释是“委以责任的前提是对行为责任实行明确的区分”。

2.绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准,其支持者在论证时提出“委以责任需要明确描述目标;提高效率需要牢牢盯住目标”。

3.格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域,因为“需要重视的是目标而非历程”。

4.公共部门内由聚合趋向分化。这包含将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的合作性单位”,它们的资金是独立的,彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。“在公共部门的内部与外部”,既可对这些单位实行经营管理又可以“获得特定安排所带来的效率上的优势”,其必要性证明了这种做法的合理性。

5.公共部门向更具竞争性的方向进展。这包含了“订阅合同条款以及公开招标程序”,其合理性则在于“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”。

6.对私营部门经营管理方式的重视。这包含“不再采用‘军事化’的公共服务伦理观”,在人员雇用及报酬等方面更具备弹性,这种转变的合理性在于,“需要将私营部门‘经证实有效的’经营管理手段转到公共部门中加以运用”。

7.强调资源利用要具备更大的强制性和节约性。胡德将这看做是“压缩直接成本,加强劳动纪律,对抗工会要求,降低使职工顺从企业的成本。“对公共部门的资源需求实行检查,少花钱多办事”的必要性证明这种做法是合理的。

参考文献

  • 欧文·E·休斯,《公共经营管理导论》〔M〕. 中国人民大学出版社
  • 帅学明,现代公共经营管理学[M].华南理工大学出版社,2004
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