公营企业是指各国政府直接或间接控制经营的企业，是现阶段普遍存在的一种经济成分。公营企业只受产权关系约束，而不受行政关系管辖，并由拥有所有权的那一级政府全权负责。作为现代社会大出产的一种组织经营形式，公营企业无论在发达国家还是在进展中国家都占据着重要地位。

我国理论界对公营企业的研究还刚刚起步，许多学者将国外的公营企业与我国的国有企业划等号，认为国外的公营企业是国有企业，我国的全民企业也是国有企业，两者无需再作区分。这种认识其实质是将公营等同于国有，将共性存在的经济成分等同于特性存在的经济成分。世界各国广泛存在的公营企业，既不是国家资本主义或国家垄断资本主义性质，也不是社会主义公有制性质。因为国家与政府是不能等同的，公营企业只是政府所有的企业。

一、分流公营企业

目前，我国公营企业改革的关键是明确界定公营企业与国有企业。我国国有企业改革的真正难点不在于负债过高，资金欠缺，而在于产权不明，该属于地方政府所有的产权却被中央政府牢牢控制，成为阻碍国有企业深入改革和公营企业独立存在的根本原因 将公营企业从国有企业中分流出来，使得各级政府切实拥有相应的公营企业的所有权。不仅中央政府拥有中央公营企业的所有权，各级地方政府也要拥有地方公营企业的所有权，彻底改变过去将公营企业与国有企业合而为一，不加区分的状况。公营企业处于政府的直接控制下，因此，其最明显的特征就是政企不分，从设立、出产到最终退出，都与政府有着天然的密不可分的关系? 若其一旦实现了政企分开，它也就不再属于公营企业了。所以，在谈到公营企业改革时，就不能和国有企业同用同一药方，一刀切地搞政企分开，而只能朝有利于政企结合的方向进展。政企分开与政企不分的关键，在于企业的领导阶层是否由政府控制。若一个企业的紧要负责人，是通过政府任命的，则属于政企不分，反之，是政企分开。界定公营企业，就是要将那些需要政府任命负责人的企业分流出来，在政府的控制下从事出产经营，而对于其他类型的企业，则应尽快实现政企分开。

通过界定公营企业，分流公营企业，可以将一大部分公营企业归位地方政府经营管理，有利于发挥地方特色，调动地方政府的积极性，达到减轻中央政府财政压力和提高公营企业运营效率的目的。而具体对于中央政府和地方政府公营企业，也应区分对待。

对于中央政府来说，拥有两类区别性质的资产所有权，一是代表国家掌握的国有资产的所有权，另一是中央公营企业的公营资产所有权。因此，在改革历程中，必须区分两者性质的差异，分别采取区别的改革措施。对于中央公营企业，目前应紧要采取国有控股企业的形式，具体表现为：

(1)以纯粹型国有控股企业为主，辅之于}昆合型国有控股企业。在现实中，存在着两种类型的国有控股企业，一是纯粹型的国有控股企业，其只从事资本的经营运作，另一类是混合型的国有控股企业，其不但从事股权的运营，而且还从事一部分的出产经营。建立以纯粹型的国有控股企业为主体的模式，不但有利于明确职责，充分发挥公营企业的独特优势，而且便于下属企业的出产经营规模化、专业化；

(2)向专业化国有控股企业进展。国有控股企业实行专业化分工协作，是由政府承担的公共产业进展的责任所决定的。中央公营企业要担负起政府承担的责任，必须依靠专业化，集中自身的资金、技术，在雄厚势力的基础上，有效实现政府投入的目的。因此，中央公营企业的改革，就不能像国有企业的改革那样搞相对独立经营和跨行业、跨产业进展，而只能在有着明确分工的投入领域谋求生存；

(3)走集约型进展道路。我国在市场经济条件下的增长方式正逐步从粗放型转向集约型，国有控股企业走集约型进展道路，关键是达到规模经济和保证经济效益。这就要求国有控股企业提高技术水平，集中投入，成为各专业领域中带动经济进展的主力。对于地方政府来说，其可以代理国有资产的产权，替中央政府行使国有资产所有者的职能，但最重要的是，必须切实拥有地方公营企业的公营资产所有权。地方政府以所有者的身份和权力处置运营地方公营企业，是打破当前企业改革徘徊僵局的突破口，也是企业改革中的关键举措。当前，地方公营企业也可走地方政府控股企业的路子，采用大量规范的股份制形式经营。公营企业区别于国有企业，国有企业不可采取股份制形式实现，即不能用股份制的形式来解决国家与企业的关系，国有企业只能利用股份制形式经营，而公营企业却可以走股份制的道路，地方政府可以以股东的形式组建地方公营企业。

二、调整公营企业的行业布局

政府和企业关于进入某一产业领域，应视进入所带来的收益增加与进入所花费的成本之间的差额而定。在由政府控制和限定进入的产业内，由于该产业容纳量较少，而要求进入的企业数量较多，使得企业只有通过博弈的方式获得进入权。企业通过与政府形成一定的合作关系，以达到自身收入的最大化。从表l可以看出，政府通过设置进入障碍，限制企业的过量进入，从而获得在该产业的自主权和主动权。表中显示，若政府不允许其他主体进入，则它能得到 1000单位的收入；若允许其他主体进入该产业，则只能享受500单位的收入；反之，若政府不介入，其它主体即使进入该产业也仅能获得政府限定的500单位的收入。在这种状况下，企业都会采取与政府合作共同进入的方式，与政府共享收入，这突出表现在垄断型经营领域。政府对非公营企业进入垄断经营型产业有着严格独特的规范。原则上非公营企业不得进入，公营企业即使进入，也要通过政府的审查批准，并在经营中向国家缴纳一定数量的费用，从而将企业的收入限定在一定的范围内。企业进入政府指定的产业领域后，也不能完全按照自己的计划开展出产经营行为，而必须在政府的各种管制下，从事符合政府意愿的行为，形成企业与政府共同经营的局面。在企业与政府共同经营的历程中，企业只能和政府共享收入，其所得的份额取决于与政府的博弈。

公营企业改革不仅仅是个别企业的微观调整，而更重要的是对其行业分布格局作一结构性变革。公营企业作为一种特殊企业，其行业布局有其自身的独特性，对大部分领域公营企业不宜涉足，对少数行业国家只应通过控股方式进入，完全由国家投入的产业只能是极少数。就进展中国家公营企业走过的一般历程来看，在工业化初期阶段，公营企业比重较大，在经济进展中发挥紧要作用；进入工业化中后期，随着市场经济体制的不断完善，民间经济实力的不断增强，公营企业的比重会不断下降，进入公营企业和民营企业并存的格局；而后随着工业化的进一步推进，民营企业逐渐取代公营企业在经济中占据主导地位，并越来越发挥出灵活多变的优势。公营企业此时仅限于在一些特殊领域有所作为，具体而言，我国公营企业的行业布局应做如下调整：

(1)在战略高科技产业，公营企业应属于绝对控制地位。因为这类产业中如核工业、航天航空工业等已经不是企业间的竞争，而是以国家或地区为紧要竞争形式它直接关系到一国的安全和稳定，是非公营企业力不能及的。

(2)在战略资源产业、敏感性产业、高社会危机产业、非营利行业以公营企业为主导，允许部分非公营企业进入。因为这些产业中一般具备规模效应，需要巨额资金的投入，而且由于高危机或不具备营利的特性，使得非公营企业望而却步，但随着科技水平的提高，这类产业中的某些链带将会有更多的非公营企业或非国有资本进入。国家对此类产业的管制将区别产业政策和政治指导政策，而在产业政策上逐步放松管制。

(3)在战略性竞争产业、管制性垄断产业、自然垄断产业和公用事业公营企业应逐渐退出，建立以非公营企业为主的体系。国家对这类产业的政策应转变为规范竞争秩序，通过指定法规规则来指导和监督各类企业之间的竞争，并逐步取消公营企业在这类产业中享有的特权。否则这类产业中的公营企业有可能变得：以维护社会利益为名，实际上损害社会利益；以进展高新技术为名，实际上阻碍高新技术进展；以产业特殊为名，实际上维护部门集团利益，侵害广大消费者的利益。

(4)在一般竞争性产业，公营企业也不是应完全退出。当前理论界普遍的观点：公营企业没有必要进入一般竞争性产业。认为一般竞争性产业的特点：企业以赢利为目标、产业进入壁垒不很强、企业激烈竞争所造成的市场震荡一般不会对经济和社会生活产生很大的冲击，所以，一般竞争性产业只能由私营企业承担。而笔者认为：公营企业在某些竞争性领域，还是有用武之地的。因为在有些竞争性领域，初期的经营危机较高，而资金回报率较低：因此，私人部门还不想急于投入，这时，可发挥公营企业的独特优势，利用公营企业先行投入，先行进入，等到该产业已较为成熟，有利可图时，再逐步让位于私人部门，使其担负起主导作用 这是由于在区别的时期，公营企业与私营企业有着区别的比较优势，当公营企业的比较优势消失时，也就是其退出该领域的时候。

如图一所示，线G代表公营企业的比较优势，线P代表私营企业的比较优势，在初期阶段，该行业经济效益低，但社会效益明显，公营企业在该行业的比较优势要大于私营企业在该行业的比较优势，因此，这一时期紧要由公营企业进入运营是符合经济进展要求的。随着该产业的进展，尤其是得益公营企业的先期投入，使得私营企业进入该产业的技术、资金壁垒大为减少以后。此时的理性选择便是让公营企业退步退出，转而由私营企业成为主角。公营企业在此历程中所起的只是为私营企业担负起铺垫、基础性的作用(见图一)。

三、深化股份制改革

股份制是一种产权关系明确的现代化企业制度，是现代企业的一种资本组织形式。大中型公营企业股份化至少还存在三大方面的实施费用：其一，资产评估费用，紧要指评估和交易历程中国有资产的价格损失。许多国有资产由于质量低下，转让的价格远远低于账面价值；其二，转轨实施费用，不仅包含股票发行费用，还指必须付出的社会补偿费用和其它费用。一方面，大中型国企中的离退休工和即将退休的职工，对他们的妥善安置是国家不可推卸的责任；另一方面，计划经济体制下的少数既得利益者，包含政府某些控制企业的部门中少数权力持有者，会对改革采取各种各样的阻扰，乃至进展为半公开的合谋反对，或者在改革的名义下干抵制改革的事；其三，股份制本身运行的成本，包含企业内部的交易费用，建立股份制的社会设施成本，以及其他市场化成本。不过，在我国推行“渐进式改革”已取得较大成功的今日，解决上述费用并不很大问题，而且，我国大中型公营企业实施股份化，并不缺乏广大的国内投入主体，可以避免前苏联和东欧用平分国有财产的方式搞股份化的做法，这也是我国实现股份化的难得机遇。

深化股份制改革，实质上是打破公营企业的垄断地位，其实公营企业的垄断权力并非与生俱来，而是由于公共需要才具备存在价值。如果这种公共需要已经消失，则垄断权力也应当肖失。根据这种解析，我国目前存在的公营部门的垄断权力许多都在可取消之列。现在日益进展的私人邮政服务及日益强烈的打破电信行业垄断的呼声都体现了公众对取消公营部门垄断的要求。政府必须清醒地认识：虽然公营的垄断在经济进展的起步阶段曾经发挥了重要作用，但这种功绩不能成为其继续存在的理由，必须积极致力于打破垄断，鼓励民营。也只有这样，才能提高这些部门的经营效率。同时，深化股份制改革，并非就是单纯的产权变革，其实质上是实现了决策权的转移，只有还政于民，还权于民，才会真正提高公营企业的效率。

四、构建科学的经营管理模式

一个企业经营效率如何不仅依赖于产权结构，更取决于内部经营管理状况。经营管理问题的关键不是一般意义上的经营管理落后、经营管理滑坡、和经营管理基础薄弱，关键是有无建立起科学的经营管理模式。据世界银行l986年发表了一份研究报告，对l3个国家和地区公营企业实绩考察的结果看，不仅国与国之间存在明显差异，就是一国内部，各公营企业经营实绩也大相径庭。比如巴西公有制企业的经济效益就优于加纳或巴基斯坦的同类行业。在印度，印度斯坦机床企业就充满了活力，并保持良好的业绩，而其它公有制企业就相差甚远。原因何在呢?除了一国的文化、社会、政治影响外，科学的经营管理模式非常重要。邯钢是我国的国有大型钢铁企业，他们就是通过科学化的项目经营管理和严格的基础经营管理，推进了技术进步，提高了经济效益。以“模拟市场核算，实行成本否决”为核心的科学经营管理制度，为项目是否能上马提给了具体的预算衡量标准。严格责任制度，从立项、审批到施工、验收，每个环节都要明确责任者，使项目的收益与每个环节决策者的实际利益挂钩；同时也促进职工观念转变，每个岗位的职工都明确了自己的责、权、利，形成了有效的激励和约束机制。这些都表明，私有化并不能完全解决公营企业出产效率低下的问题，科学的经营管理模式是不可缺少的。

我国许多企业之所以“优秀”，其“出色”并不在于自身的经营管理水平有多高，而是体现在该企业的公关能力是“突出”的，这些“优秀” 企业，往往善于从政府那里获取廉价的稀缺资源。我国加入WTO后，政府的行为势必得到进一步约束，那时，靠“寻租”成长壮大的企业的日子就不会好过。从根本上看，建立科学经营管理模式，提升自身营运能力，才是公营企业应对 WTO的关键。我国的企业经营管理还处于一个摸索探讨阶段，企业的经营管理模式中包含了日本的、美国的、韩国的企业经营管理模式，但更多的仍是根深蒂固的计划经济经营管理模式。即：企业经营管理层高高在上，设置了一级一级的主管部门。由于部门经营管理过多，非常不利于市场信息的反馈，也不适应企业对市场需求的快速调整。在这样一种信息平台基础上，企业运作正常与否的预警系统处于停顿状态，对资源(资金、技术、人力资本等) 的有效配置造成了极大的浪费，也使得资源配置不合理的状况难以改变。面对人世，企业应该从决策体系、动力结构和信息等方面实行再调整，彻底转变计划经济所遗留的传统经营管理方式。即使现阶段，在我国企业特别是公营企业中，传统的企业经营管理因素和方式仍然随处可见。例如，传统经营管理模式中的决策方式是上级领导“拍板式”的权威决策，其结果常常是因为错误的判断，导致整个企业经营处于困境；传统的动力结构或者这里所称的“报酬体系”，一般由工资、奖金、福利所构成，对于企业职工工作业绩的奖罚，更多地采用的是提高薪金和职务升迁的做法。一些人由于对这种办法不满或者对经营管理不能胜任，造成人力及其它资源的浪费，正如厉以宁所说，中国企业靠大幅度提高工资是不可能的，现实的选择是采取股权奖励的办法；由于传统经营管理是一种封闭式的，它不适应信息时代快速变换的市场需求，信息失灵和迟缓是导致我国国企效益低下的一个重要因素。以上几个方面，可能是我国公营企业构建科学的经营管理模式的着眼点。

从一般原因上说，建立公营企业，从事公共出产，是一国政府应对市场失效的可供选择的政策手段之一。在西方国家，当自由市场经济进展到一定阶段时，专业化分工逐渐深化，经济体系日益复杂化，公共产品、外溢性、自然垄断、分配不公、宏观经济波动等各种市场失效现象逐步显现，它们对自由市场的运作效率构成了区别程度的干扰和损害。在此背景下，各国政府经常通过建立公营企业来引导、干预、控制市场，以弥补自由市场机制的缺陷。

当然，在现实中，公营企业存在的原囚是多种多样的，区别原因在各国中的重要程度既与经济进展水平有关，也与经济思想、经济体制以及政治、历史等因素有关。以下具体介绍现代市场经济条件下公营企业存在的若干原因。

1、提给公共产品

在现代经济中。提给公共产品是政府的基本职责。尽管一种公共产品的提给井不必然意味着政府直接出产，比如，垃圾处理是一种公共产品，但它可以交由特定的私人企业完成，政府借助财政支出给朴私人企业成本上的补偿；但是，由政府建立公营企业直接提给公共产品也是重要的形式之一。在许多国家，政府在那此具备公共产品特征的部门。如市政设施、垃圾处理、环境保护等部门投入设立了公营企业，从事相应的公共出产行为。

2.控制自然垄断行业

许多与出产、生活上活密切相关的基础性行业，如自来水、电力、煤气、电话、有线电视、铁路、航空等，具备规模收益递增的特点，也即在社会需求的范围内、行业的平均出产成本随出产规模的增加而下降。

3.促进战略性产业进展

为确保国民经济的快速、稳健进展，许多国家的政府都十分关注那些具备战略意义的行业，如自然资源的开采、钢铁、石化、重型机械、电力、军工、生物工程、机器人的制造等。这些行业的进展，要么对一国经济的稳定运行至关重要，要么能够凭以占据经济进展的“制高点”，对整个社会经济的进展有着很强的外溢性。政府为了掌握这些行业进展的主动权，尽快促进其成长，同时避免这些行业为私人或国外资本所操纵，往往采取国有化措施，在这些行业中设立公营企业，借助政府的直接投入和控制来贯彻这些关键性行业的进展战略。

4、挽救亏损企业

某些私人企业的亏损和倒闭，不仅会带来大规模的失业问题。而且还会对整个社会经济行为产生严重的负向影响，为了避免由此而带来的社会震荡，政府有时会通过公共化措施，来挽救亏损和面临倒闭的私人企业。在20世纪30年代经济大萧条时期。欧洲的许多国家就对汽车、钢铁、造船等行业实施公共化。近期的例子有，1978年法国国有雷诺汽车企业收购亏损的伯利特卡车企业；1977年和1978年，瑞典政府先后收购了世界上最大的私营造船企业、两个大型纸浆造纸企业和两个大型纺织企业；曾经是瑞典最具竞争力的私营钢铁企业，也因亏损而被国有瑞典钢铁企业合并，等等。

5、控制金融机构

金融体系对一国经济的稳定进展有着特殊意义，因此，许多国家都对金融体系实行了较多的于预。为了增加政府对金融的控制能力，不少国家设立了一些重要的公共金融机构。比如，美国于1933年建立了联邦储蓄保险企业，为商业银行提给存款人保险，以达到防止挤兑、保障金融体系正常运行的目的。

政府建立公共金融机构的另一重要目的。是据此来达成某些经济进展目标。比如，为了实现战后的经济复兴或达到其他经济进展目标，多数西方国家都设立了公共进展银行。比如在美国，这方面的公共金融机构就有进出口银行、联邦房屋贷款协会、小企业进展局和农业银行。几乎所有的西方国家，都设立了一些公共机构，专门为农业和房屋提给长期贷款。

6、增加财政收入

为了获取财政收入，有些国家对那些需求弹性小、利润高的行业采取了垄断经营的方式。如从1674年至今，法国烟草行业一直为政府垄断经营。类似的例子还有酒(德国、法国、加拿大和美国的许多州)、盐业(日本、意大利、奥地利、制糖业(日本、意大利)等。

7、其他原因

公营企业的建立，有时还与政治因素有关。比如，第二次世界大战以后，出于处罚的目的，法国和挪威将许多与纳粹德国合作的私营企业收归国有，其中包含法国著名的雷诺企业。此外，政府拥有公营企业的原因还包含提现国家的形象和尊严、保护国内工业、保存某些夕阳产业、向边远地区和低收入者提给服务等。

从历史进展的轨迹看，公营企业在西方国家经济生活中所处的地位和所起的作用，紧要是由经济思潮和经济环境决定的在市场经济进展的初期，自由市场和私有产权的理念大行其道，兼之市场机制的缺陷虽时有出现，但尚不足以引起大规模的政府干预，在此背景下，公营企业并不多。进人20世纪后，西方国家的市场经济逐步成熟，市场失效的严重性日益加深。20世纪30年代初期发生的经济大萧条，催生了以凯恩斯学说为代表的政府干预主义思潮的诞生和盛行，公营企业渐成气候。第二次世界大战结束后，许多企业在军用转民用的历程中被收归国有，转为公营企业。公营企业成为许多发达国家经济中的重要主体，在各国经济生活中扮演着重要的角色。

20世纪70年代后，由于难以对经济中出现的“滞胀”局面作出令人满意的解释。凯恩斯主义学说的地位开始动摇，经济自由主义的思潮再度崛起。在实践中，随着一批高新技术产业部门和新兴工业部门的崛起，公营企业所处的一些传统工业部门渐成夕阳产业，由此造成了一大批公营企业的衰落，加上公营企业普遍出现的低效率运营局面，要求改革公营企业的呼声日渐高涨。20世纪70年代末以来，一场私有化的浪潮开始席卷西方世界，这使得公营企业在各国经济主体中的比重急剧下降。数据显示，1986-1991年，西方发达国家的公营企业的产值约占GDP的8%（世界银行网站）从行业分布看，公营企业紧要集中在以下领域：①自然垄断行业，如电力、自来水、天然气、邮电、通信、城市公共交通、铁路、航空等；②具备公共产品特征的行业，如市政设施、垃圾处理、环境保护等;③其有外溢性特征的行业，如石油、煤炭、化工、钢铁、造船等基础行业以及银行、环境保护等;④具备劣值品特征的行业，如酒精、烟草、彩票等；⑤涉及公平或就业问题的行业，如教育、住房、医疗等行业。

国有企业改革是社会主义制度的自我完善和进展，是坚持和进展社会主义公有制经济的核心要求，如果将其与非公有制的公营企业设立混同，使国有企业改革完全成为制度演化，既无法走通社会主义改革之路，也无法规范地发挥公营企业在市场经济条件下的作用。同其他国家一样，中国也需要设立公营企业，但公营企业不是国有企业。从公有制的实现形式讲，作为社会主义经济成分存在的国有企业与非公有制的公营企业之间的区别是不容抹煞的，

一、国有企业只存在于社会主义国家

国有企业是社会主义全民所有制性质的，是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，因此，国有企业只存在于社会主义国家。在世界各个国家，即所有的社会主义国家和非社会主义国家，普遍存在的是公营企业，又称政府企业或公共企业、公企业。公营企业具备国家一般性质，表现出国家经济经营管理的共性。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地将各个国家都存在的公营企业即政府企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或经营管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包含中央政府和地方政府。

在非社会主义国家，不存在国有企业，只存在公营企业；而在社会主义国家，既存在国有企业，又存在公营企业。非社会主义国家不存在国有企、世，是因为国有 业属于公有制经济成分，是社会主义性质的企业。社会主义国家存在公营企业，是因为社会主义国家除了具备社会主义制度特性之外，也具备国家一般性，即也具备国家一般经营管理要求的共性，所以，社会主义国家也可以同非社会主义国家一样存在表现国家经济经营管理共性要求的公营企业。只是，必须明确，不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的公营企业，就将社会主义国家特性表现的国有企业也混同于公营企业。

公营企业不可与国有企业相提并论，不可鱼目混珠。在人类社会进展的现阶段，由于有国家的存在，公营企业是普遍存在的。而社会主义国家是现阶段国家中的极少数，是新的社会制度的探索，并且是由于创立了国有企业才存在的，是国有企业的性质决定了社会主义国家的性质。公营企业是起不到这种决定作用的，因此，不能以公营企业代替国有企业。凡是社会主义制度的国家，一定要以公有制经济为基础，即一定要以公有制性质的国有企业的存在为基础。如果不能分辨两种区别性质的企业，就无法坚持社会主义性质的国有企业改革。

中国设立的国有企业是社会主义性质的，不能将中国的国有企业等同于其他国家的公营企业。但是，现在几乎所有的研究都没有将中国的国有企业与国外的公营企业实行区别，甚至将其他国家的公营企业也称之为国有企业，这是不合乎基本逻辑的。

二、国有企业以人为本

资本主义性质的企业无论是以何种形式存在，其出产方式均是劳动者与出产资料间接结合，也就是说，劳动者与出产资料的所有权是相分离的。而社会主义性质的国有企业在这一点上改变了劳动者的身份，劳动者是所有者的组成部分，他们在出产历程中是以所有者成员的身份与出产资料结合的，所以，他们与出产资料的结合是直接结合，没有所有权缺失的阻碍。

在国有企业劳动者与出产资料直接结合的条件下，劳动者是企业的主人翁，国有企业的经营要以劳动者为本，即要以人为本。而在公营企业中，由于劳动者与出产资料是间接结合的，劳动者仍然是被雇佣者，其经营以资为本。虽然公营企业也区别于民营企业，但是在资本起支配作用的运营机制上还是与民营企业一致的。而国有企业的产生已超出了资本起支配作用的历史规范性，是以人为本运营的。因而，不能用民营企业或公营企业的经营原则，评判国有企业的经营。

国有企业是为劳动者的生存创办的新型企业，区别于资本主义性质的以资为本的企业。在国有企业中，人即劳动者是企业服务之本，是企业创办及进展的缘由，无论企业兴衰，都要首先考虑劳动者的利益。任何违背以人为本宗旨的行为都是不符合国有企业的社会主义性质要求的。

公营企业虽是政府办的企业，但无法完全照顾劳动者利益。倘若政府改变调节方略，可能有些公营企业就会被卖掉或解体。公营企业也要按资本原则办事，劳动者处在从属于资本的地位，这与国有企业的以人为本是完全区别的企业观。在公营企业的经营中，既要完成政府交给的任务，又要符合市场的原则，能最少地使用劳动者，就只能按最少的数量用人，不会因人做事，更不会为了劳动者的就业需要而无端延长企业生命。如果经营不善，公营企业也可以大量裁人，甚至可以全部换人。这就是由劳动者是间接地与出产资料结合而决定的。在这种机制下，企业首先要考虑的是完成政府指派的任务，劳动者是为企业工作的，企业解雇劳动者无可厚非。只是，不能将公营企业的这种机制扩展到国有企业。在社会主义国家，国有企业原则上不允许排斥劳动者，不能为了企业而牺牲劳动者的工作权力。

三、国有企业的经营是竞争性的

按照改革设定的目标，国有企业的经营范围应紧要在竞争性领域。改革后的国有企业应是市场经济中独立的商品出产者或经营者，应参与市场竞争，并要在市场竞争中保持生存能力。因而，在经营范围上，国有企业与公营企业也是截然区别的。目前各个市场经济国家的公营企业，规模与数量可能有很大的差异，但在大的经营范围方面是基本一致的，紧要是在非竞争性领域，很少涉及竞争性领域。在非社会主义国家，由于没有国有企业，只有公营企业，基本上公营企业只限于在非竞争性领域经营，在竞争性领域经营的都是民营企业，公营企业与民营企业的经济范围分界是比较清楚的，至于在特定的条件下，民营企业也进入非竞争性领域经营，那不是主流，至少在基本的经营领域的区分上可以略而不论。而在社会主义国家，既存在国有企业，又有公营企业，国有企业应紧要在竞争性领域经营，公营企业应紧要在非竞争性领域经营，可能存在少量的经营范围交叉的状况，但这种跨领域的交叉经营状况也不是主流，也可以略而不计，只是必须明确，竞争性领域存在的是国有企业，非竞争性领域存在的是公营企业。国有企业存在于竞争性领域，就是说可以设立在各个竞争性行业，凡是民营企业可以经营的行业，国有企业也可以经营，在这方面，国有企业就是一般的竞争性经营企业。

就中国目前的状况讲，国有企业的设 可保持在以下紧要行业。

(1)钢铁行业。钢铁业属于竞争性行业。工业是现代社会的经济支柱，而钢铁业则是现代工业的支柱，国有企业在这一行业中发挥着顶梁柱的作用。

(2)能源工业。包含石油工、 煤炭工业、电力工业等。这些行业都是国民经济的支柱，国有企业在这些行业可发挥主力作用。

(3)化学工业。包含石油化工、煤化工、磷化工等紧要化工行业。这些也是适于国有企业生存的行业。化工行业一般都是大规模出产，有复杂的出产工艺和技术。国有企业的经营可以在这些行业保持一定的稳定性和先进性，不会在效益上有所欠缺。

(4)制造业。这一大行业包含众多门类的工业品制造部门。

(5)新技术研究机构。作为研究型企业，也可以是国有企业性质的。相对而言，国有企业在这一行业可能更便于经营管理，即可能运营得很好，因为这一行业对员工的素质要求高，这与国有企业性质的根本性要求是一致的。

(6)其他竞争性行业。除了上述紧要竞争性行业，国有企业还可以设在其他竞争性行业，只不过，在其他行业，目前国有企业的设置不应很多。比如百货零售业，最好国有企业不进入，即使进入也只能是具备代表性的。

四、国有企业要实行政企分开

在政府与企业的关系问题上，国有企业与公营企业也有完全区别的表现。政企分开是国有企业成为独立的商品出产者或经营者的必然要求，政府不能干预企业经营，指的就是改革后的国有企业不受政府的干预。在改革之前，国有企业的经营是非市场化的，与政府的关系是紧密不可分的，被称之为父子般的关系，而这种关系随着改革的推进是要逐步消失的。问题在于，改革之前的国有企业包含着公营 业在内，是经济成分混淆的遗留，而作为公营企业，足不需要实行政企分开的。在世界上，各个国家公营企业的经营都是政企不分的，即企、 都要听从政府的安排，政府始终控制着企业，企业基本上没有独立经营自主权，企业的紧要负责人是由政府任命的，比如美国的公营企业负责人是由总统直接任命的。我国改革后的闰有企业不再保持与政府的紧密小分的关系，成为具备相对独立经营权的企业，这与公营企业是分道扬镳的。在对这一关系的认定上，不可将对公营企业政企不分的要求加在国有企业之上，也不可将对国有企业政企分开的要求用于公营企业，更不可以用公营企业政企 分的模式去改革国有企业，从而以此达到国企政企分开的目的。实行政企分开，在体制上至少要改革国有企业的三个方面。

(1)要变政府控制企业人事权为企业自主决定当家人。政府派人经营管理企业，与企业自主经营管理是有根本区别的，在前者模式中企业最多是政府的附属，企业经营管理者必然是站在政府的立场上经营管理企业，而在后者模式中企业才是独直的商品牛产者或经营者。企业当家人出自政府，还是出自市场，这不仅是一个能否实现政企分开的问题，而且是一个根本件的体制区分问题。在传统体制下，国有企、 不可能自主决定当家人，因为企业无法同外界联接，缺乏竞争机制，企业无从在外寻找合格的当家人。而在市场经济体制下，建立了劳动力市场，这就为企业自主决定当家人创造了基础的市场条件。因为企业家市场是最重要的劳动力市场，在劳动力市场完善的前提下，企业家市场可为国有企业输送优秀的经营管理者，但企业家自身是受企业家市场约束的，这就形成了完整的选择与约束的市场机制，能够保障国有企业自主选择当家人，实现生存与进展。

(2)要变政府控制企业投入为企业自主投入。企业能否自主决定投入也是企业能否取得自主经营权的表现。在传统体制下，国有氽业没有投入自主权，就连一些技改项目也要层层打报告，由政府部门批准，这直接束缚了企业的竞争力，造成国有企业的出产效率低下。而今，走市场经济的改革道路，就要从根本上改变国有企业与政府的关系，要让国有企业自主经营，要让政府从国有企业的经营中退出去，改变国有企业的整个经营机制，让国有企业走市场化经营之路。国有企业 改革到位后要自己对投入负责，不再受政府干预，这要求国有企业同民营企业一样，具备市场化的经营能力，不再有投入的特殊性，要承受投入危机，对自身的投入选择负责。

(3)要变政府决定企业工资水平为企业自主决定工资水平。国有企业的工资水平要实现自主决定，不能由政府决定，这也是改革的一项基本要求。存政企不分的体制下，国有企业的工资与政府公务员的工资是相通的，都是F}1政府统一制定的。现在，政府只应控制公营企业的工资，不应再控制国有企业的工资，即公营企业的工资不能自主，国有企业的工资可以自主。这就是政企分开与政企不分的区别。只要是政企分开，政府就不能再直接控制国有企业的工资，只要是政企不分，那政府必然要控制企业的工资。对于国有企业的分配，国家当然要负责调节，但那种社会性的约束与政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府与国有企业分开，不干预国有企业的内部分配，要让国有企业在具体分配上充分享受自主权。

五、国有企业归属全民所有

国有企业与公营企业相比，所有权大不相同。国有企业的所有权归全民所有，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中，全民掌握的所有权具备集合性，其成员不享有整体拥有的权力，其权力是不可分割的。而公营企业的所有权，按市场经济通行的谁投入归谁所有的原则，要归各级政府所有，即中央政府投入建设的公营企业要归中央政府所有，地方政府投入建设的公营企业要归地方政府所有，是哪一地方政府的投入就归哪一地方政府所有，所以，公营企业的所有权是分散在各级各地政府手中掌握的，这与国有企业的所有权具备的统一集合性是完全区别的。

严格地讲，国有企业归全民所有，是讲企业使用的资产统归全民所有，国有企业使用的资产是国有资产，是全民所有性质的资产，非国有资产不为国有企业使用。这是一条原则，也是国有企业设立的意义体现。在市场经济体制下与在传统体制下，这方面的原则都是同样的，不会有改变。改革国有企业不是改变国有企业，其经营机制是需要改革的，但其基本性质以及决定其基本性质的原则是不会改变的，若改变了那就不是国有企业。国有企业改革不能是最终改没了国有企业。在资产的使用上，国有企业的原则规范是不能改变的，必须由始至终使用全民所有性质的国有资产。如果一个企业既使用国有资产，又使用其他来源的资产，那就肯定不是国有企业，而只能是国有企业与其他产权所有者合办的企业。这是由国有企业所有权的性质决定的，是容不得变通的基本原则，尽管在社会主义经济实践中，状况很复杂，但这种单纯使用国有资产的原则并不复杂，只要真实地确认是国有企业，那企业拥有的资产就只能是国有资产。

公营企业使用的资产紧要是公营资产，公营资产不是国有资产，国有资产是全民所有的资产，公营资产是政府所有的资产，不论哪一级政府所有的资产都统称为公营资产。在国有企业与公营企业的区分中，重要的问题之一就是不能将公营资产误为国有资产。国有资产不能离开国有企业，公营企业绝对不会使用国有资产。但公营企业在运营中也可以使用一部分民有资产，只要公营资产占控制地位，民有资产也可进入公营企业。各级各地政府可以利用这种方式扩大对经济的控制能力。在社会主义国家，对于国有资产与公营资产一定要划分清楚，国有资产属于全民所有，名义上为国家拥有，而公营资产实际上是属于各级政府的，政府也代表人民，但在国有资产的产权界定上，只能明确是归全民所有，不能将此权限等同于归各级政府所有的产权。

国有资产的来源与公营资产的来源是有区别的。国有资产是新型的资产，是社会通过一定的手段积累的属于全体人民的资产，其中存在对剥夺者剥夺的资产，也包含全体人民劳动积累的资产。而公营资产只是各级政府财政资金的投入，包含财政信用资金的投入，是财政资金的积累。虽然财政资金也是属于人民的，但具体的财政资金在各级政府手中代表着区别的利益要求，这与国有资产统归全民所有的利益关系是区别的。更重要的是，财政资金一旦转化为公营资产之后，同样有市场收益的要求，这也是与国有资产不相同的地方。由于各级政府的财政状况区别，所以即使是在同一个国家的同一时期，各地的公营企业规模也可能是很区别的。财政若没有支付能力，没有用于投入的费用，那公营企业就没有设立的可能。如果财政设立了公营企业，又没有能力继续实行投入，那公营企业也不可能进一步地扩大。公营企业的这种运营机制与国有企业的原始积累和进展资金的来源是区别性质的。

需要明确的是，国有资产也区别于国有资源。国有资源也是一个一般性的国家权力概念。在一般性上，国有资源与公营资产是有相同性质的，即都是存在于各个国家的经济范畴。只是，国有资源属国家所有，公营资产属各级政府所有；国有资源是未投入使用的出产资料，公营资产是已投入使用的出产资料。国有资源与公营资产都是各个国家经济进展的支撑力量，足不带社会性质区分的物质基础。

六、设立国有企业是为了建立新的社会制度

国有企业与公营企业的根本区别，在于各自的设立目的区别。设立国有企业是为了消灭剥削制度，建立新的社会制度。而设立公营企业的目