国有资产出资人是国家授权的企业法人。国有资产出资人是在经营行为的国有资产产权主体，是被授权代表国家履行国有资产所有权权能并且自己有独立产权权能的市场行为主体，是与其它市场主体地位相同、权责对等的市场行为主体。

党的十五届四中全会指出：“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利。”“积极探索国有资产经营管理的有效形式。要按照国家所有、分级经营管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产经营管理、监督、营运体系和机制，建立和健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级经营管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股企业经营国有资产。要确保出资人到位。”这一内容的核心就是要明确国有企业中的产权主体即出资人。这就从根本上为解决国有资产无人负责的难题指明了方向。

从过去到现在，尽管政府也直接指定了一些经济组织(如大企业)作为出资人，但我国国有资产出资人长期以来大多是政府机构担任，紧要有：财政部门、国有资产经营管理部门、经济贸易委员会、专业经济经营管理部门等，这仅仅从形式上解决了出资人是谁的问题，而实质上并不符合现代企业制度的理论原则。我们认为，在市场经济体制下，政府机构不能充当国有资产出资人。这是因为政府机构性质和职责决定了政府不能作为出资人。

第一，政府的基本职能是以国家名义面向全社会实行日常经营管理和服务，其权力来自于人民，经营管理和服务对象是整个社会；而出资人的出资目的和行为动机是以投入到企业的全部资产追求最大的价值增值，其行为是“经济人”行为，政府机构如果充当出资人，就要通过董事会等决策机构介入所投入企业的事务，如参与企业的重大经营决策等，政府如果仍然集这两重身份于一身，喊了多年的“政企分开”和“政资分开”就永远也分不开。

第二，政府作为出资人参与市场竞争，既不利于大力进展非国有经济，也不利于建立公平、有序的市场秩序。由于政府出资人不仅掌握着雄厚的资产，而且掌握着权力，这是其它出资人所不具备的，在市场竞争中，其它出资人则处于劣势地位，市场竞争就难以做到公平、有序。

第三，政府作为出资人会与企业经营者产生一系列的矛盾。按照现代企业制度的要求，出资人的产权是不能干预经营人的法人财产权的，出资人一旦投入到企业，就丧失了对财产的支配权。但政府由于是出资人，就可能越过产权的界限，利用手中的行政权力，干预经营人的法人财产权。面对这样的出资人，经营人简直无所适从。总之，按照现代企业制度的要求，出资人一定是具备独立市场主体的身份，政府机构之所以不能作为国有资产出资人，是因为政府机构不具备这种独立市场主体的性质。

那么，是不是任何市场主体都适宜作国有资产出资人呢?回答是否定的。

首先，我们不主张，至少在目前不主张由自然人和私营或合伙企业充当国有资产出资人。虽然自然人和私营或合伙企业也是独立的市场主体，但他们在财产、人员、经营水平方面没有什么优势，特别在我国市场经济体制刚刚建立的初期，国有资产经营管理的正常运行机制还有待培育，这些微观单位很难担任国有资产出资人的责任。

其次，我们主张原则上国有资产出资人应是具备“中国居民”身份的法人经济组织，“非居民”组织不宜出任这一角色。这是因为，国有资产是我国国民经济的主导力量，对整个国民经济具备控制力，将这一“控制力量”交给“非居民”显然是不适合的。

再次，由于国有资产区别于一般的私人资产，国有资产出资人应是一个特殊的法人组织，它在很多状况下要履行国家的宏观调控职责，国家对它的干预肯定要比其它市场主体多。

因此，国有资产出资人组织最好是国有独资企业，至少也要是国有控股的企业企业，待将来条件成熟以后，再考虑是否让私有(或私人控股)性质的企业成为国有资产出资人。除此之外，在选择国有资产出资人时还应该考虑一定的资产条件、人员条件和经营管理经验等。因此，目前较适合作为国有资产出资人的市场主体紧要有大型企业集团、资产经营管理企业、资产经营企业、投入企业、信托企业等，也可以按照全新的三级经营管理体制专门设立新的国有资产投入企业来授权托管国有资产，或者是按照现在正在实施的办法，将原来的专业经济经营管理部门这一行政组织改造为企业法人，政府授权给这一法人组织，使之成为国有资产出资人，变原来专业经济经营管理部门与下属企业之间的行政隶属关系为以资产为纽带的出资人与所投入企业之间的关系，即股东与企业的关系。以上这类企业法人组织必须具备雄厚的资产实力、众多的经营管理人才、丰富的经营管理经验、广泛的社会联系，这样才能用较短的改革时间、较少的改革成本、较高的改革效率，逐步引导我国国有资产的运行走上市场经济的轨道。

第三十条 国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，实行重大投入，为他人提给大额担保，转让重大财产，实行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规范，不得损害出资人和债权人的权益。

第三十一条 国有独资企业、国有独资企业合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。

第三十二条 国有独资企业、国有独资企业有本法第三十条所列事项的，除依照本法第三十一条和有关法律、行政法规以及企业章程的规范，由履行出资人职责的机构决定的以外，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资企业由董事会决定。

第三十三条 国有资本控股企业、国有资本参股企业有本法第三十条所列事项的，依照法律、行政法规以及企业章程的规范，由企业股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条的规范行使权利。

第三十四条 重要的国有独资企业、国有独资企业、国有资本控股企业的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规范应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股企业股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

本法所称的重要的国有独资企业、国有独资企业和国有资本控股企业，按照国务院的规范确定。

第三十五条 国家出资企业发行债券、投入等事项，有关法律、行政法规规范应当报经人民政府或者人民政府有关部门、机构批准、核准或者备案的，依照其规范。

第三十六条 国家出资企业投入应当符合国家产业政策，并按照国家规范实行可行性研究；与他人交易应当公平、有偿，取得合理对价。

第三十七条 国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

第三十八条 国有独资企业、国有独资企业、国有资本控股企业对其所出资企业的重大事项参照本章规范履行出资人职责。具体办法由国务院规范。

第三十九条 本法所称企业改制是指：

(一)国有独资企业改为国有独资企业；

(二)国有独资企业、国有独资企业改为国有资本控股企业或者非国有资本控股企业；

(三)国有资本控股企业改为非国有资本控股企业。

第四十条 企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由企业股东会、股东大会决定。

重要的国有独资企业、国有独资企业、国有资本控股企业的改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股企业股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

第四十一条 企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。

第四十二条 企业改制应当按照规范实行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规范对折价财产实行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。

第四十三条 国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。

本法所称关联方，是指本企业的董事、监事、高级经营管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。

第四十四条 国有独资企业、国有独资企业、国有资本控股企业不得无偿向关联方提给资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方实行交易。

第四十五条 未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资企业不得有下列行为：

(一)与关联方订立财产转让、借款的协议；

(二)为关联方提给担保；

(三)与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级经营管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投入。

第四十六条 国有资本控股企业、国有资本参股企业与关联方的交易，依照《中华人民共和国企业法》和有关行政法规以及企业章程的规范，由企业股东会、股东大会或者董事会决定。由企业股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表，应当依照本法第十三条的规范行使权利。

企业董事会对企业与关联方的交易作出决议时，该交易涉及的董事不得行使表决权，也不得代理其他董事行使表决权。

第四十七条 国有独资企业、国有独资企业和国有资本控股企业合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投入，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规范应当实行资产评估的其他情形的，应当按照规范对有关资产实行评估。

第四十八条 国有独资企业、国有独资企业和国有资本控股企业应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构实行资产评估；涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的，应当将委托资产评估机构的状况向履行出资人职责的机构报告。

第四十九条 国有独资企业、国有独资企业、国有资本控股企业及其董事、监事、高级经营管理人员应当向资产评估机构如实提给有关状况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价。

第五十条 资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产实行评估。资产评估机构应当对其出具的评估报告负责。

第五十一条 本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规范无偿划转国有资产的除外。

第五十二条 国有资产转让应当有利于国有经济布局和结构的战略性调整，防止国有资产损失，不得损害交易各方的合法权益。

第五十三条 国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具备控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

第五十四条 国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。

除按照国家规范可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开实行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。

转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规范实行。

第五十五条 国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。

第五十六条 法律、行政法规或者国务院国有资产监督经营管理机构规范可以向本企业的董事、监事、高级经营管理人员或者其近亲属，或者这些人员所有或者实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或者企业参与受让的，应当与其他受让参与者平等竞买；转让方应当按照国家有关规范，如实披露有关信息；相关的董事、监事和高级经营管理人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。

第五十七条 国有资产向境外投入者转让的，应当遵守国家有关规范，不得危害国家安全和社会公共利益。

国有资产出资人制度是指企业中的国有资产，其出资者为代表全体人民的国家，国有资产出资人以其向企业的全部投入额享有所有者的权益，包含资产收益权、重大决策权、经营管理者选择权。

除此之外，国有资产出资人不能干预企业经常性的出产经营行为，确保企业的经营自主权。同时，国有资产出资者只以其向企业的全部投入承担企业的各种债务和损失。政府主管部门与企业之间，由过去的行政经营管理关系转变为出资人与投入企业之间的关系。国有资产出资人制度是实现政企职责分开和企业中国有资产保值增值的重要制度基础。

要建立有效的国有资产经营管理监督和营运的机构与机制。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产经营管理机制，中央政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，形成管资产和管人、管事相结合的国有资产经营管理体制。

要明确国有资产经营管理责任，真正做到出资人到位。国家作为出资者，对企业中国有资产实行经营管理和监督，国有资产经营管理机构依法行使出资者权利，实施国有资产的产权经营管理，对国有资产保值增值和国有出资人的权益，防止国有资产流失。相应地加强国有资产经营管理监督的立法和执法体系建设，发挥国有资产经营管理部门的职能作用。