拨改贷是指国家为提高财政资金使用效益，将国家预算内基本建设投入由拨款改为贷款，该政策从1979年开始试行至1989年止。

“拨改贷”即国家对基本建设投入拨款改为贷款的简称，是固定资产投入经营管理体制的一项重要改革。1979年“拨改贷”首先在北京、上海、广东三个省市及纺织、轻工、旅游等行业试点，取得较好的效果。1980年国家又扩大基本建设投入拨款改为贷款的范围，规范凡是实行独立核算、有还贷能力的建设项目，都要实行“拨改贷”改革。经过总结后，1985年1月起，“拨改贷”在全国各行业全面推行。

“拨改贷”就是原来实行的列入国家算由国家直接无偿拨款的基本建设投入，除无偿还能力的项目外，改为由中国人民建设银行贷款解决。实行“拨改贷”的原因是，我国长期实行基本建设投入由国家预算无偿拨款，缺乏经济效益，为加强建设单位的经济责任制，提高投入收益，国家推行了“拨改贷”。

“拨改贷”全面推行后，国家对行政事业部位等非营业性的无偿还能力的建设项目仍实行无偿投入，这样，国家预算内直接安排的基本建设投入分成预算内拨款投入和预算内“拨改贷”投入两部分，两种资金在建设银行分列账户，分别经营管理，分别核算。实行“拨改贷”后，也产生一定的负面影响，加重了企业负担，企业面临出产资金不足的困难。

“拨改贷”资金名义上属于“贷款”，建设单位使用该项资金需要偿付本息，但其本质上仍旧属于财政资金。因此，“拨改贷”与一般贷款的区别在于：

(1)“拨改贷”资金的所有者是国家，一般贷款的所有者是银行或者存款者(此问题仍存在争议)。

(2)“拨改贷”资金安排的基本建设项目必须纳入国家五年和年度基建计划，一般贷款项目没有此项要求。

(3)“拨改贷”资金在银行回收后上交中央或者地方财政，一般贷款由银行自行回收。

(4)建设银行是办理“拨改贷”资金的专门银行，在“拨改贷”资金的发放和回收历程中处于“受托人”的身份；而提给一般贷款的银行可以是依法成立的各种金融机构，这些金融机构在提给一般贷款行为中的身份是“债权人”。

简言之，“拨改贷”资金是国家与建设单位之间基于特定的基本建设项目形成的资金供应和使用关系；一般贷款是银行与借款人之间基于特定用途形成的资金供应和使用关系。从本案案情来看，林场企业因“拨改贷”资金形成的法律关系不属于借贷法律关系，而是财政资金的使用关系。此类关系的法律规范属于财政法的范围，而非合同法的范畴；当事人之间的关系属于财政资金的运用及其经营管理关系，而非民事法律关系。